Avrupa Komisyonu’nun 30 Nisan 2026’da yayımladığı taslak Birleşme Kılavuzu (“Taslak Kılavuz”), Avrupa Birliği (“AB”) birleşme kontrolü bakımından son yirmi yılın en kapsamlı metodolojik güncellemesini temsil ediyor. 2004 tarihli Yatay Birleşme Kılavuzu ile 2008 tarihli Yatay Olmayan Birleşme Kılavuzu’nun yerini alması öngörülen Taslak Kılavuz; yatay, dikey ve konglomera birleşmeleri tek bir analitik çerçeve altında topluyor. Ancak taslak metin, iki eski kılavuzun teknik olarak konsolide edilmesinden ibaret değil. Aksine, Taslak Kılavuz, yoğunlaşma kontrolünde dikkate alınacak parametreler bakımından önemli bir değişik öngörüyor.
Bu zamana kadar, yoğunlaşma işlemlerinin analizinde münhasıran inceleme konusu pazardaki rekabet üzerindeki etkiler değerlendirilmekteydi. Bu kapsamda, genellikle işlemin çıktı miktarları ve fiyatlar üzerindeki olası etkileri önceliklendirilmekte ve gerekli görülmesi halinde kalite ve inovasyon rekabeti gibi çeşitli fiyat dışı unsurlara dair analizler yürütülmekteydi. İstisnai olarak, işlemlerin, özel hayatın gizliliği ve sürdürülebilirlik gibi doğrudan rekabetçi parametre sayılıp sayılamayacağı tartışmalı unsurlar üzerindeki etkileri de dikkate alınsa da bunlar rekabetçi analizi tamamlayıcı bir nitelik taşımaktaydı. Her halükârda, AB endüstri politikaları ve AB’nin küresel piyasalardaki rekabetçiliği gibi ilgili pazar rekabetinden tamamen bağımsız parametreler, hiçbir şekilde yoğunlaşma analizine dahil edilmemekte ve “rekabet hukuku”, “rekabet politikası” ve “endüstri politikası” arasında net bir ayrım gözetilmekteydi.
2019 yılının Şubat ayında Siemens/Alstom[1] birleşmesinin Komisyon tarafından engellenmesi, başta Almanya ve Fransa olmak üzere bazı üye ülkelerin mevcut yoğunlaşma kontrolünün AB’nin menfaatlerine uygun olmadığını dile getirmesine yol açmıştı. Dönemin Fransa Ekonomi Bakanı Bruno Le Maire Komisyon kararının duyurulmasından hemen önce, bu işlemin engellenmesinin “ekonomik ve politik bir hata” olacağını belirtmiş[2] ve kararın duyurulmasından hemen sonra Almanya’daki mevkidaşı Peter Altmaier ile birlikte AB rekabet kurallarında revizyona gidilmesi gerektiğine dair bir açıklama yayınlamıştı. Aynı dönemde Merkel de, Komisyon’un rekabet hukukuna dair duruşunun, kendisini, AB’nin küresel oyuncular yaratabileceğine dair şüpheye sürüklediğini ifade etmişti[3].
2024 yılının sonlarında yayınlanan ve AB’de büyük yankı uyandıran Draghi Raporu[4] ise, Siemens/Alston kararından sonra sıkça dile getirilen benzer endişelerin istatistiki verilerle destekleyen kapsamlı bir çerçeve ortaya koydu. Rapor, Komisyon’un yoğunlaşma kontrolüne dair mevcut yaklaşımının AB’nin bazı alanlarda küresel rekabetçilikte geri kalma sebeplerinden birisi olduğunu ileri sürmüş ve AB’nin hedeflerine ulaşması için yoğunlaşma analizlerinde rekabetçiliğin de dikkate alınması gerektiğini açıkça dile getirmişti.
Tüm bunların yanı sıra, Rusya ve Ukrayna arasındaki savaş, kritik girdiler bakımından küresel piyasaların etkin işleyişine ve rekabetçi dinamiklere güvenmenin ciddi bir güvenlik riski yaratabileceğini ortaya koydu ve belli alanlarda arz güvenliğinin, ilgili pazar rekabetinden daha önemli olabileceğini hatırlattı.
Bu bağlamda, Taslak Kılavuz’u AB’nin endüstri ve rekabet politikalarını klasik rekabet hukuku analizine dahil etmeye yönelik bir çaba olarak görmek ve yeni çerçeveyi bu perspektiften yorumlamak gerekir. Taslak Kılavuz’un aynen kabul edilmesi halinde, AB yoğunlaşma kontrolü, yalnızca işlemden etkilenen pazarlardaki rekabeti gözetmeyi ve iyileştirmeyi amaçlayan bir araç olmaktan çıkarak; küresel rekabetçilik, stratejik otonomi ve arz güvenliği gibi çok daha geniş kapsamlı politika endişelerini gözeten bir yapıya bürünecek. Kılavuz, bu yeni yapıda, rekabetçi endişeler ile rekabetçilik endişeleri arasındaki dengenin nasıl kurulacağına dair bazı ipuçları verse de yoğunlaşma kontrolündeki belirsizliğin artacağı kesin gibi görünüyor.
Dayanıklılık ve Tedarik Güvenliği: Yeni Rekabet Parametreleri
Kılavuzun metodolojik açıdan en köklü yeniliği, “dayanıklılık” (resilience) ve “tedarik güvenliği” (security of supply) kavramlarının klasik yoğunlaşma analizine sistematik biçimde entegre edilmesi. Mevcut kılavuzlarda yer almayan ve Komisyon’un bu zamana kadarki kararlarında dikkate alınmayan bu unsurlar, Taslak Kılavuz’da politika tercihi olmanın da ötesine geçerek somut değerlendirme kriterleri haline geliyorlar.
Dayanıklılık kavramı kılavuzda kapsamlı biçimde tanımlanıyor: İç piyasanın ya da bir parçasının müşterilere hizmet sunmaya devam etme, ciddi şoklara önceden hazırlanma, onlara dayanma ve bu şoklardan toparlanma kapasitesi[5]. Bu tanımın kapsamına tedarik zincirlerinin güvenliği ve çeşitliliği, fiziksel ve dijital kritik altyapının korunması, savunma hazırlığı ve şirketlerin kritik teknolojilere yatırım yapma kapasitesi ve teşviki giriyor. Tedarik güvenliği ise artık yalnızca alıcı gücü analizinin bir alt bileşeni değil; fiyat dışı rekabet parametreleri arasında (kapasite, inovasyon, mahremiyet ve sürdürülebilirlikle birlikte) açıkça sayılan bağımsız bir değerlendirme kriteri[6].
Taslak Kılavuz’a göre, dayanıklılık kavramının önem arz ettiği bir yoğunlaşma işleminin analizinde pazar payları ve HHI (Herfindahl-Hirschman Index) gibi alışık olduğumuz rekabetçi analiz kriterlerinin yanında; işlemin tedarik zincirini çeşitlendirip çeşitlendirmediği, kritik girdilere erişimi güvence altına alıp almadığı ve dış aksaklıklara karşı dayanıklılığı artırıp artırmadığı gibi hususlar da dikkate alınacak[7]. Analiz kapsamına alınan bir diğer kavram da “önemli rekabetçi güç tespiti”. Buna göre, diğer tedarikçilerin dünyanın belirli bir bölgesinde yoğunlaşması nedeniyle müşterilerin çoklu tedarik (multi-sourcing) yapmasına imkân sağlayan bir firma, önemli rekabetçi güç sayılabiliyor[8]. Bu ifade son derece önemli; zira Asya kaynaklı yoğunlaşmanın doğrudan AB’deki bir firmanın rekabetçi statüsünü belirlediği teyit ediliyor.
Söz konusu kavramların yoğunlaşma analizine somut parametreler olarak dahli, girdi kısıtlaması değerlendirmesinde de yeni bir boyut açılıyor. Kılavuz, beklenmedik piyasa veya arz şoklarına karşı dayanıklılığı görece düşük olan alternatif kaynaklara değerlendirmede daha az ağırlık verilmesi gerektiğini açıkça belirtiyor. Dünyanın belirli bir bölgesinde yoğunlaşan tedarikçiler, tedarik zincirlerini ticaret aksaklıklarına (trade disruptions) karşı daha kırılgan kılabileceğinden, coğrafi yoğunlaşma artık doğrudan girdi kısıtlaması analizine dahil edilebilecek bir faktör olarak görülüyor[9]. Bunu, jeopolitiğin rekabet hukuku analizine resmen girdiği an olarak nitelemek de hatalı olmayacaktır.
Öte yandan, Taslak Kılavuz, dayanıklılık kaynaklı olası faydaların, konvansiyonel rekabetçi zararlarla nasıl mukayese edileceği yahut somut etkinlik artışları yaratan bir işlemin aynı zamanda tedarik zincirinde aksaklık yaratma potansiyeli olduğunda bunun değerlendirmeyi nasıl etkileyeceği gibi kritik sorulara kesin bir cevap veremiyor.
Fayda Teorisi: Simetrik İspat Çerçevesinin Doğuşu
Taslak Kılavuz’un bir diğer köklü yeniliği, mevcut kılavuzlar ile yoğunlaşma analizinin temeline oturtulan “zarar teorisi” ile simetri teşkil edecek “fayda teorisi” kavramını kabul etmesidir.
Taslak Kılavuz’a göre, Komisyon’un, rekabeti kısıtlayıcı etkilere bir zarar teorisi ortaya koyup bunu gerekçelendirmesi durumunda, işlemin izin alabilmesi için tarafların eşdeğer bir standartta fayda teorisi sunması beklenecek. Bu teori; belirli verimliliklerin nasıl ortaya çıkacağını, etkin rekabeti nasıl koruyacağını ya da güçlendireceğini ve fiyatları, çıktıyı, inovasyonu, seçim özgürlüğünü ya da kaliteyi nasıl iyileştireceğini açıklamak zorunda. Verimliliklerin dikkate alınabilmesi için ise üç kümülatif koşul aranıyor: doğrulanabilir, birleşmeye özgü ve tüketiciye faydalı olmaları.
Taslak Kılavuz’da etkinlik kazanımları üç başlık altında ele alınıyor:
- Doğrudan kazanımlar (direct efficiencies), tamamlayıcı varlıkların bir araya getirilmesiyle değişken maliyetlerin düşürülmesini ve ölçek ekonomilerini kapsıyor.
- Dinamik kazanımlar (dynamic efficiencies), yeni ürünlere ya da geliştirilmiş süreçlere yatırım yapma kapasitesini ve teşvikini artırıyor.
- Dayanıklılığa ilişkin kazanımlar (resilience efficiencies) ise tamamen yeni bir kategori. Bu tip kazanımlar tedarik güvenliğini artıran tamamlayıcı varlıkların birleştirilmesinden, kritik girdilere erişimin güvence altına alınmasından ya da dış aksaklıklara daha dayanıklı ürünlerin yaratılmasından kaynaklanabiliyor.
Öte yandan, Komisyon’un klasik rekabetçi parametreler çerçevesinde ortaya koyduğu bir zarar teorisine karşı, tarafların dayanaklılığa ilişkin kazanımları temeline oturtan bir fayda teorisi ile cevap vermesi halinde, karşılaştırmanın nasıl yapılacağı hususuna dair bir belirlilik yok. Bu anlamda Taslak Kılavuz’un 300. paragrafı, oldukça tartışmalı ve önemli bir hüküm olarak karşımıza çıkıyor. Kılavuz, bazı kazanımların sağladığı faydaların bireysel tüketiciler nezdinde bir karşılığı olmayabileceğini ve Komisyon’un bu kazanımları tartarken açık bir takdir yetkisine (margin of discretion) sahip olduğunu belirtiyor[10]. Böylece, Komisyon’a ölçülemeyen kolektif faydaları rekabet denklemine dahil etme yetkisinin tanınarak, etkilenen pazarlardaki tüketicilerin ölçülebilir menfaatlerinin analizine dayanan klasik refah iktisadı (welfare economics) çerçevesinden önemli bir sapmanın önü açılıyor. Öte yandan atanmış üyelerden oluşan Komisyon’un, teknik iktisadi analizler ile genel nitelikli ekonomik ve hatta güvenlik politikaları arasında denge kurmak için gerekli meşruiyete ve kapasiteye sahip olup olmadığı da önemli bir soru olarak ortaya çıkıyor[11].
İnovasyon ve Dinamik Rekabet: Yeni Analizin Merkezinde Ne Var?
Taslak Kılavuz inovasyon rekabetine yönelik de oldukça detaylı açıklamalar içeriyor ve inovasyona dayalı büyümenin AB için kritik bir rekabet politikası önceliği olduğunu gözler önüne seriyor.
Komisyon birleşmelerin yalnızca mevcut ürün pazarlarında doğuracağı etkileri değil, gelecekteki ürünler, araştırma projeleri, teknoloji geliştirme kapasitesi ve potansiyel rekabet üzerindeki etkilerini de kapsamlı olarak değerlendirecek. Bu yaklaşım özellikle ilaç, biyoteknoloji, dijital platformlar, yapay zekâ, yarı iletkenler ve veri yoğun sektörlerde kritik önem taşıyor.
Bu çerçevede bir birleşme, henüz piyasaya çıkmamış bir ürünün geliştirilmesini durdurması, taraflardan birinin bağımsız inovasyon teşvikini ortadan kaldırması veya gelecekte oluşabilecek rekabet baskısını azaltması halinde rekabetçi endişe doğurabilir. Bu noktada “killer acquisition” kavramı önem kazanıyor. Büyük bir teşebbüsün, ileride kendisine rakip olabilecek küçük ve yenilikçi bir girişimi devralarak söz konusu girişimin ürününü veya teknolojisini geliştirmemesi, birleşme kontrolünde artık daha açık bir zarar teorisi olarak ele alınıyor.
Bununla birlikte Taslak Kılavuz yalnızca zarar teorilerine odaklanmıyor. İnovasyonun birleşme lehine de işleyebileceğini kabul ediyor. Tamamlayıcı teknolojilerin, Ar-Ge kabiliyetlerinin veya veri setlerinin bir araya gelmesi, tarafların tek başına gerçekleştiremeyeceği yatırımları mümkün kılabilir. Bu tür durumlarda işlem, inovasyon kapasitesini artıran bir fayda teorisiyle savunulabilir.
İnovasyon Kalkanı ve Pekiştirme Standardı: Madalyonun İki Yüzü
Taslak Kılavuz’un inovasyon dostu yönü, ilk bakışta birleşen taraflar için daha geniş bir savunma alanı açıyor gibi görünebilir. Ancak bu alan tüm teşebbüsler bakımından aynı genişlikte değil.
Özellikle dijital piyasalar bakımından Komisyon’un yaklaşımının asimetrik olduğunu söyleyebiliriz: Küçük veya orta ölçekli yenilikçi teşebbüslerin ölçek kazanmasını, Ar-Ge projelerini ticarileştirmesini veya güçlü rakiplere karşı daha etkin rekabet etmesini sağlayan birleşmeler olumlu değerlendirilebilir. Buna karşılık, hâlihazırda güçlü pazar konumuna, ekosistem avantajına, veri üstünlüğüne veya geçit bekçisi niteliğine sahip teşebbüslerin devralmaları daha sıkı bir incelemeye tabi tutulabilir.
Bu noktada “entrenchment” yani pekiştirme standardı devreye giriyor. Bir işlem, alıcı teşebbüsün mevcut pazar gücünü yalnızca artırmakla kalmıyor, aynı zamanda bu gücü daha kalıcı hale getiriyor veya rakiplerin pazara giriş ve genişleme imkânlarını yapısal olarak zayıflatıyorsa, SIEC testinin uygulanması bakımından ciddi endişeler doğuracağı kabul ediliyor.
Üç Katmanlı Mimari
Son olarak Taslak Kılavuz’u AB Birleşme Tüzüğü’nün (EUMR) yanında, AB’nin daha geniş ekonomik güvenlik mimarisi içinde de ele almak gerekir. Bu mimari; klasik birleşme kontrolü, Yabancı Sübvansiyonlar Tüzüğü (Foreign Subsidies Regulation / FSR) ve yabancı doğrudan yatırım tarama mekanizmalarından (foreign direct investment screening / FDI screening) oluşan üç katmanlı bir yapı ortaya koyuyor.
Taslak Kılavuz, dayanıklılık ve tedarik güvenliği kavramlarını birleşme analizine dahil ederek bu yapının rekabet hukuku ayağını güçlendiriyor. Böylece stratejik sektörlerdeki işlemler yalnızca pazar payı veya fiyat etkileri üzerinden değil, ekonomik güvenlik, tedarik zinciri kırılganlığı ve uzun vadeli rekabet kapasitesi bakımından da değerlendirilebilecek.
Bu yaklaşım hukuken coğrafi olarak nötr görünse de pratikte özellikle kritik girdilere bağımlılık, devlet destekli küresel aktörlerin devralmaları ve stratejik teknoloji veya altyapıların el değiştirmesi gibi senaryolarda önem kazanacaktır. Bu nedenle Taslak Kılavuz, birleşme kontrolünün AB’nin küresel rekabet gücü ve ekonomik güvenlik gündeminden bağımsız düşünülemeyeceğini gösteriyor.
Türkiye İçin Çıkarımlar
Türkiye’de yoğunlaşma kontrolüne ilişkin yürürlükteki kılavuzlarda, Taslak Kılavuz’a paralel değişiklikler yapılması yönünde kamuoyu ile paylaşılmış bir çalışma yürütülmüyor. Bununla birlikte AB’dekine benzer bir paradigma değişikliği için kılavuzların güncellenmesinin yasal bir zorunluluk olduğu da söylenemez. Nitekim, Kurul, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’a bağlı kalmak kaydıyla, yoğunlaşma analizinde dikkate aldığı parametrelere yenilerini ekleyebilir. Bu kapsamda, Türkiye’de, genel ekonomi veya sanayi politikalarının ya da belirli sektörlerdeki küresel rekabetçiliği arttırmaya dair politika önceliklerinin, yoğunlaşma analizlerinde somut kriterler olarak dikkate alınması, mevcut kılavuzlarda bir değişikliğe gidilmeksizin de mümkün olabilir. Esasen Kurul’un yakın tarihli Tofaş/Stellantis[12] ve Uber/Getir[13] kararlarında, konvansiyonel analiz çerçevesinde çeşitli rekabetçi endişelere yol açabilecek yoğunlaşma işlemlerine, Türkiye ekonomisine önemli katkılar sağlayacak yatırım taahhütlerine bağlı olarak izin vermiş olması, AB’dekine benzer bir paradigma değişikliğinin Türkiye bakımından da söz konusu olabileceğine işaret ediyor. Bu değişiklik sonrasında Rekabet Kurulu, tıpkı Komisyon gibi, birbiri ile karşılaştırılması oldukça güç zarar ve fayda teorileri arasında bir denge gözetmek durumunda kalabilir. Bu çerçevede Kurul’un “genel toplumsal fayda” ile “etkilenen pazardaki tüketici faydası” veya “etkilenen pazar rekabeti” ile “küresel rekabetçilik” ya da “etkinlik” ve “arz güvenliği” arasında tercih yapmasını gerektiren durumlarla karşılaşması mümkün olabilir ve bu durum bazı politik meşruiyet problemlerini de berberinde getirebilir.
[1] European Commission, Mergers: Commission prohibits Siemens’ proposed acquisition of Alstom, 6 February 2019, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_19_881, Son erişim tarihi: 29.06.2026.
[2] Politico, Blocking Alstom-Siemens merger would be a political mistake, https://www.politico.eu/article/france-bruno-le-maire-blocking-alstom-siemens-merger-would-be-a-political-mistake/, Son erişim tarihi: 29.06.2026.
[3] Deutsche Welle, German and French ministers issue manifesto for European industrial policy, https://www.dw.com/en/german-and-french-ministers-issue-manifesto-for-european-industrial-policy/a-47591419, Son erişim tarihi: 29.06.2026.
[4] Mario Draghi, The Future of European Competitiveness – Part A: A Competitiveness Strategy for Europe, European Commission, September 2024, https://commission.europa.eu/document/download/97e481fd-2dc3-412d-be4c-f152a8232961_en?filename=The%20future%20of%20European%20competitiveness%20_%20A%20competitiveness%20strategy%20for%20Europe.pdf, Son erişim tarihi: 29.06.2026.
[5] Taslak Kılavuz, para. 9 ve dn. 18.
[6] Taslak Kılavuz, para. 20.
[7] Taslak Kılavuz, para. 65-66 ve 125-126.
[8] Taslak Kılavuz, para. 76(d) ve 140(f).
[9] Taslak Kılavuz, para. 76(e).
[10] Taslak Kılavuz, para. 300 ve dn. 367.
[11] Taslak Kılavuz, para. 23, 25, 300-301 ve 342-343.
[12] Rekabet Kurulu, 18.04.2025 tarihli ve 25-15/359-172 sayılı Tofaş/Stellantis kararı
[13] Rekabet Kurumu, Uber Technologies Inc. tarafından Getir AŞ’nin bazı hizmet kollarının devralma işlemine taahhütler çerçevesinde izin verildi, https://www.rekabet.gov.tr/tr/Guncel/uber-technologies-inc-tarafindan-getir-a-b7a6d2dc226bf11193eb0050568549fa, Son erişim tarihi: 29.06.2026.
