Av. İlker Fatih KIL, LL.M, Melih Üyer
Elektrik Üretimine İlişkin Türkiye’deki Hukuki Rejim
Türkiye’de elektrik üretimine ilişkin temel düzenleme 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunudur (“EPK”). EPK’ya göre, elektrik enerjisi üretimi, iletimi, dağıtımı ve ticareti, çeşitli yapısal piyasa aksaklıkları nedeniyle düzenlemeye tabi kılınmıştır. EPK’nın temel felsefesi rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulmasıdır. Bunu gerçekleştirebilmek için üretim ve perakende gibi rekabete açılabilecek piyasa faaliyetleri serbestleştirilmiştir. EPK öncesinde, elektriğe ilişkin hizmetlerin uzun süreli olarak özel bir teşebbüs aracılığıyla verdirilmesinde imtiyaz sözleşmeleri kullanılmaktayken[1], EPK sonrasında kural olarak piyasa faaliyetlerinin yapılabilmesi sektörel düzenleyici kurum olan Enerji Piyasası Düzenleme Kurumundan (“EPDK”) lisans alınması koşuluna tabii olmuştur. Buna göre ülkemizde hali hazırda elektrik üretim faaliyetleri kamu ve özel sektör tarafından gerçekleştirilmektedir[2]. İletim ise, Türkiye Elektrik İletim A.Ş. (“TEİAŞ”) tarafından devlet kontrolünde tekel olarak yürütülmektedir. Dağıtım faaliyetlerine ilişkin olarak ise, Türkiye yirmi bir dağıtım bölgesine ayrılmış olup, 2013 yılında tamamlanan dağıtım özelleştirmeleri sonrasında, ülkemizde dağıtım faaliyetleri özel sektör eliyle her bölge için tek bir işletmeci eli ile gerçekleştirilmektedir.
Elektik üretimi yapabilmek için kural olarak EPDK’dan lisans alınması gerekmekle birlikte mevzuatta öngörülen tahdidi durumlarda lisanssız olarak elektrik üretimi yapılabilmesi de mümkündür. Elektrik üretim hakkının ülkedeki sınırlı kapasite de göz önüne alındığında rekabetçi ve şeffaf bir şekilde en uygun maliyetle üretimi yapacak kişilere tahsis edilmesi son derece önemlidir. İşte bu yazımızda, yapılan düzenlemelerle elektrik depolama tesisi başvurusu kabul edilenlere “elektrik üretimi yapma” hakkı verilmesi ve bunun beraberinde getireceği bir takım hukuki problemlere yer verilecektir.
Türkiye’de Elektrik Üretimi
2023 yılı itibarıyla Türkiye’nin toplam elektrik kurulu gücü 109.348 MW seviyesine ulaşmıştır. Bu kapasitenin %56,28’i yenilenebilir enerji kaynaklarından, geri kalan %43,72’si ise termik santrallerden oluşmaktadır. 2023 yılında toplam elektrik üretimi ise 324.793.851 MWh olarak gerçekleşmiştir. Bu üretimin %42,24’ü yenilenebilir enerji kaynaklarından, geri kalan %57,76’sı ise termik santrallerden oluşmaktadır[3].
İlgili Kanun uyarınca, elektrik üretim izni almak isteyen firmalar öncelikle Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna (“EPDK”) başvurmalıdır. EPDK tarafından uygun bulunan başvurulara önlisans verilir ve bu önlisans sürecinde bir elektrik üretim tesisinin inşaatına başlamadan önce alınması gereken tüm izinlerin alınması gerekmektedir. Bu süreç tamamlandığında önlisans sahibi şirketler üretim lisansı almak için yeniden EPDK’ya başvurur ve uygun görülenlere elektrik üretim lisansı verilir. Elektrik üretim tesisinin inşaatı bitip geçici kabulü yapıldıktan sonra elektrik üretim tesisi işletmeye alınabilir ve elektrik piyasaya arz edilebilir. Elektrik üretim tesisleri faaliyete geçtikten sonra EPDK tarafından düzenli olarak denetlenir ve üretim lisansı verilen lisans süresine bağlı olarak yenilenir.
Elektrik Depolaması ve İşlevleri
Elektriğin depolaması, enerjinin üretildiği anda tüketilmesi yerine daha sonra kullanılmak üzere depolanmasıdır. Elektrik depolama, enerji arz güvenliği, arz-talep dengesi, yenilenebilir enerji kaynaklarının elektrik sitemine entegrasyonu, elektrik şebekesi istikrarı ve acil durum yedek enerji arzı gibi birçok önemli konuda fayda sağlayacaktır. Elektrik depolama sistemleri, talebin düşük olduğu dönemlerde enerjiyi depolayarak ve talebin yüksek olduğu dönemlerde ise serbest bırakarak enerji arzını ve fiyat istikrarını dengeler. Güneş ve rüzgâr enerjisi gibi yenilenebilir enerji kaynaklarının sürekli elektrik üretemeyen ve hava koşullarına bağlı olarak dalgalanan değişken üretim özellikleri göz önüne alındığında depolama sistemleri bu değişimleri dengeleyerek yenilenebilir enerjinin verimliliğini ve güvenilirliğini artırır. Elektrik depolama, enerji güvenliğini artırırken aynı zamanda kritik altyapıların ve hizmetlerin kesintisiz çalışmasını sağlayan şebeke istikrarını da destekler[4]. Bu nedenle, elektrik depolama sistemleri geleceğin enerji sistemlerinde kritik bir rol oynamakta ve hem ekonomik hem de çevresel faydalar vadetmektedir.
Ülkemizde enerji talebi, yükselen nüfus ve gelişen sanayileşmeyle birlikte artmaktadır. Arz tarafında ise büyük ölçüde dışa bağımlılık söz konusudur. Fosil yakıt rezervlerinin sınırlı olması ve artan enerji talebi, enerji ithalatını zorunlu kılmaktadır. Öte yandan, Türkiye’nin güneş, rüzgâr, hidroelektrik ve jeotermal enerji gibi yenilenebilir enerji kaynakları bakımından büyük bir potansiyeli bulunmaktadır. Özellikle; Güneydoğu Anadolu güneş enerjisi, Ege ve Marmara ise rüzgâr enerjisi için idealdir. Ancak yenilenebilir enerji üretimi yıl içinde istikrar göstermediğinden, enerji depolama teknolojileri kritik bir öneme sahiptir. Bu teknolojiler, üretilen enerjinin ihtiyaç duyulan zamanlarda kullanılabilmesini[5] ve şebeke güvenilirliğinin sağlanmasını mümkün kılar.
Küresel elektrik depolama kapasitesine baktığımızda, 2020’de 27 GWh iken, 2025’te 158 GWh’ye ulaşması beklenmektedir[6]. Bu büyüme, yenilenebilir enerji kaynaklarının entegrasyonu ve şebeke esnekliğinin artırılması açısından son derece önemlidir. Lityum-iyon bataryalar, enerji depolama pazarında %73 payla baskın konumda olup, maliyetlerin düşmesi ve enerji yoğunluğunun artmasıyla daha da yaygınlaşmaktadır. ABD, Çin ve Almanya, enerji depolama kapasitesinde önde gelen ülkelerdir. ABD, 2020 sonunda 1,2 GW kapasiteye ulaşmış, Çin 2030’a kadar 100 GW kapasite hedeflemektedir[7]. Almanya ise, enerji dönüşümünü desteklemek için batarya depolama sistemlerine yatırımlarını artırmaktadır.
Elektrik Depolamasına İlişkin Türkiye’deki Hukuki Durum
Türkiye’de, 2021 yılına kadar elektrik depolama faaliyetlerinin nasıl sürdürüleceğine ve elektrik depolama faaliyetinin hangi usullere tabi olacağına ilişkin bir düzenleme mevcut değildi. 2021 yılında elektrik depolama faaliyetlerine ilişkin olarak Elektrik Piyasasında Depolama Faaliyetleri Yönetmeliği (“Depolama Yönetmeliği”) yürürlüğe girdi. Böylece, elektrik depolama üniteleri veya tesislerinin kurulması, iletim veya dağıtım sistemine bağlanması ile bu ünite veya tesislerin piyasa faaliyetlerinde kullanılmalarına ilişkin usul ve esaslar belirlendi. Depolama faaliyeti, ilgili Yönetmelik uyarınca aşağıda sıralanan dört farklı şekilde gerçekleştirilecektir:
- Üretim tesisine bütünleşik elektrik depolama üniteleri
- Tüketim tesisine bütünleşik elektrik depolama tesisleri
- Müstakil elektrik depolama tesisleri
- Şebeke işletmecileri tarafından kurulabilecek elektrik depolama tesisleri
Burada dikkat edilmesi gereken husus, depolama faaliyetinin ayrı bir elektrik piyasası faaliyeti olarak düzenlenmediği ve bunun doğal bir sonucu olarak da lisansa tabii bir faaliyet olmadığı, diğer piyasa faaliyetlerinin altında yürütülecek bir faaliyet olarak tanımlanmış olmasıdır.
Devam eden süreçte ise, 2022 yılının Temmuz ayında EPK’ya eklenen yeni düzenlemeyle, “elektrik depolama tesisi” kurmayı taahhüt eden tüzel kişilere, kurmayı taahhüt ettikleri elektrik depolama tesisinin kurulu gücüne kadar Kurum tarafından rüzgâr ve/veya güneş enerjisine dayalı elektrik üretim tesisi kurulmasına ilişkin “önlisans” verilmesi kararlaştırılmıştır. Bu düzenlemeye bağlı olarak, 2022 yılının Kasım ayında Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği’nde (“Lisans Yönetmeliği”) değişiklik yapılarak depolama tesisi kurmak üzere yapılacak önlisans ve lisans tadil başvurularına ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir. Yapılan düzenlemeyle depolama tesisi kurmayı taahhüt eden yatırımcı, kuracağı depolama tesisinin kapasitesi kadar rüzgâr ve güneş enerjisi santrali kurmak için lisans başvurusunda bulunabilecektir. Depolama tesisi ile birlikte kurulmak istenen üretim tesisine ilişkin olarak, depolamalı elektrik üretim tesisi bünyesindeki elektrik depolama ünitesi, üretim tesisine bütünleşik elektrik depolama ünitesi olarak kabul edilip ve tesis tek bir önlisans veya lisans kapsamında değerlendirilmesi planlanmıştır. Bu durumda, depolama hizmeti ile elektrik üretimi için önlisans alan bir işletme, sonrasında üretim faaliyetlerine başlayabilmek için uygun lisansı da almak zorundadır. Burada dikkat çekici husus, depolama tesisleri ile ilgili olarak, yasa koyucunun elektrik üretim kapasitesinin tahsisi için rekabetçi ve şeffaf bir sistemi temsil edem ihale sisteminden vazgeçmesidir. Bu durum oldukça dikkat çekicidir.
Depolamalı Elektrik Üretim Tesisleri İçin Önlisans Başvuruları
Yapılan bu düzenlemelerle birlikte, depolama hizmeti veren firmalara elektrik üretimi için önlisans alma sürecinde kolaylık sağlanmış ve üretime yeni başlayacak olan şirketlere göre izin süreci farklılaştırılmıştır. Bu kapsamda, depolamalı elektrik üretim tesisleri için önlisans başvuruları 2022’nin Kasım ayında başlamıştı. EPDK’nin yayınladığı verilere göre 2023 yılının Ekim ayına kadar olan verilerine baktığımızda Kuruma konuyla ilgili olarak 5.869 başvuru yapılmıştır. Bunlardan 231 adedi iade edilmiş, 1.912 adedi reddedilmiş ve 399 adedi kabul edilmiştir. Değerlendirme aşamasındaki başvuru sayısı 256 iken başvuru aşamasında 3.071 proje mevcuttur[8]. Yürürlükte olan önlisanslar ile değerlendirme ve başvuru aşamasındaki projelerin toplam kapasitesine baktığımızda ise 750 Gigawatt seviyesine ulaşılmış durumdadır[9].
Potansiyel kapasite artışına bakıldığında Türkiye’nin enerji depolama alanındaki potansiyeli ve bu alanda yapılan düzenlemelerin sektöre olan olumlu(?) etkisini açıkça görülmektedir. Hiç şüphesiz bahse konu yatırımlar gerçekleştiğinde ülkemiz depolama kapasitesi bakımından dünya devlerini geride bırakabilecektir. Başvuru sayılarına ilişkin verilere bakıldığında düzenlemenin yürürlüğe girmesiyle birlikte geçen süreçte çok yüksek sayıda başvurunun yapıldığı görülmektedir. Ancak toplam başvurular içerisinde kabul edilen başvuru sayısı oldukça düşük kalmıştır. Sektör paydaşları heyecanla, usulüne uygun olarak yapılan başvuruların olumlu sonuçlanmasını beklemektedir.
Önlisans Başvurularının Alınmasının Durdurulması
Lisans Yönetmeliği’ne Ekim 2023’te geçici bir madde eklenmiştir. Buna göre, Enerji Piyasası Kurulu tarafından yeni bir karar alınıncaya kadar depolamalı elektrik üretim tesisi kapsamında önlisans başvuru alımları durdurulmuştur[10]. Depolamalı üretim tesisleri için önlisans başvurularındaki yüksek talep göz önüne alındığında, bunun elektrik üretimi için gereken EPK uyarınca öngörülen lisans alma yoluna ilginç bir alternatif teşkil ettiği ve sektörün ilgisinin yoğun bir şekilde buraya kaydığı anlaşılmaktadır. Zira, burada firmalar kaynakların sınırlı olması nedeniyle normalde sayısı sınırlandırılmış bir hak olan ve esasen kural olarak ihale ile alınması gereken elektrik üretim hakkını kurmayı taahhüt ettikleri “elektrik depolama tesisleri” ile elde edebilmektedirler. Elektrik piyasasına ilişkin olarak depolama faaliyetleri ile ilgili olarak değinmiş olduğumuz düzenlemeler ile her ne kadar, enerji depolama sektörünün düzenli ve sürdürülebilir bir şekilde büyümesini sağlamak amaçlanmış olsa da bahse konu düzenlemelerin bir takım hukuki problemleri de beraberinde getirdiğini (-eceğini), belirtmekte fayda var. Bunlardan ilk başta akla gelenleri aşağıdaki gibi sıralamak mümkün:
- Başvuruların durdurulmasının EPK’ya uygunluğu,
- Toplam başvuru miktarı içerisinde olumlu görülenlerin oranın çok düşük olduğu göz önüne alındığında, süresi içerisinde usulüne uygun olarak başvuru yapanların haklarının neler olduğu, haklarının korunup korunmayacağı,
- Normal şartlarda EPK ve ilgili mevzuatı uyarınca aynı yerde elektrik üretimi yapmak için birden fazla elektrik üretim başvurusu yapıldığında öncelik sırasının belirlenmiş olmasına ve gerekirse ihale yapılması sisteminden tamamıyla vazgeçilip vaz geçilmediği,
- Yapılan bütün başvurular içerisinde önceliğin toplumsal maliyeti en düşük olana verilmesi gerekirken elektrik depolama tesisi başvurularında başvuru önceliğine öncelik tanınması.
Konuyla ilgili olarak 2023 yılının sonunda EPDK Başkanı’nın yaptığı yazılı açıklamada ise “önlisans değerlendirme süreçlerinde hukuka uygun, adil ve şeffaf olma ilkelerinden taviz vermelerinin asla mümkün olmadığını ve tüm yatırımcılara eşit mesafede durarak hiçbir yatırımcıya çantacı, sanal yatırımcı gözüyle bakmadıklarını” vurgulanmıştır. Elektrik piyasasında şeffaflık, hukuki belirlilik, adil ve eşit davranma yükümlülükleri gerek yargısal süreçlerde gerekse yapmış olduğumuz akademik çalışmalarda sıklıkla bizim de altını çizdiğimiz konuların başında gelmektedir.
Sonuç
Yenilenebilir enerji dönüşümü ile birlikte bütün dünyada ön plana çıkan kritik konulardan birisi de hiç şüphesiz elektrik depolama teknolojileri, bunların geliştirilmesi için yapılan ar-ge çalışmaları ve depolama tesislerin elektrik sisteme nasıl entegre edileceğidir. Bu bakımdan regülatif perspektiften elektrik depolama tesislerine ilişkin gelişmelerin izlenmesi elzemdir. Yukarıda da izah ettiğimiz üzere bu hususta son yıllarda ülkemizde son derece önemli ve ilginç gelişmeler yaşanmıştır. Bu gelişmeler neticesinde ülkemizin elektik depolama da dünyada çığır açmasını ve dünyaya bu konuda önderlik yapmasını umut ediyoruz. Diğer yandan, EPDK’nin depolamalı elektrik üretim tesisi başvurularını geçici olarak durdurma kararı, sektördeki konuya ilişkin düzenlemelerin yetersizliğini ve yoğun talebin yönetimindeki zorlukları da gözler önüne sermektedir. Yatırımcılar için en önemli konuların başında öngörülebilirlik gelmektedir. Dolayısıyla, başvuruların tekrar ne zaman açılacağı, usulüne uygun yapılmış olmakla birlikte halen olumlu sonuçlanmayan başvuruların ne olacağı, gerekli kapasite artışlarının zamanında yapılıp yapılamayacağı gibi belirsizliklerin giderilmesi son derece önemlidir. Bu noktada EPDK’nin bahse konu belirsizlikleri kısa süre içerisinde gidereceğini tahmin ediyoruz. Yatırımcıların mahkeme yollarını aşındırmaması temennisiyle!
[1] 28.6.1995 tarih ve E.1994/71, K.1995/23 sayılı Anayasa Mahkemesi kararı
[2] Gökçe, Burak. Impact of Renewable Energy on the Power Market. M.Sc. Thesis, İstanbul Technical University, Energy Institute, 2018.
[3] T.C. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK), 2023 Yılı Elektrik Piyasası Gelişim Raporu, Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı, Ankara, 2024, s.22.
[4] Deloitte Insights. “Elektrik Şebekesinde Enerji Depolama.” Deloitte, 2023. https://www2.deloitte.com/us/en/insights/industry/power-and-utilities/energy-storage-electric-grid.html.
[5] Kozak, Mehmet, ve Şerife Kozak. “Enerji Depolama Yöntemleri.” SDU International Journal of Technologic Sciences 4, no. 2 (November 2012): 17-29
[6] BloombergNEF, “Energy Storage Market Outlook,” 2021.
[7] China Energy Storage Alliance, “Çin’in Enerji Depolama Piyasası Analizi,” 2021.
[8] GENSED. “Depolamalı Elektrik Üretim Tesisleri İçin Önlisans Başvuruları Durduruldu.” Güneş Enerjisi Sanayicileri ve Endüstrisi Derneği (Son Erişim Tarihi: 21 Ağustos 2024) https://www.gensed.org/basin/depolamal%C4%B1-elektrik-%C3%BCretim-tesisleri-i%CC%87%C3%A7in-%C3%B6nlisans-ba%C5%9Fvurular%C4%B1-durduruldu.
[9] İbid.
[10] “Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik.” Resmî Gazete, 14 Ekim 2023. Erişim Mayıs 20, 2024. https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2023/10/20231014-2.htm.
