Giriş
Geçtiğimiz aylarda Birleşik Krallık’ta yirmi üç yıldır yürürlükte olan Enterprise Act 2002 kapsamında yer alan süper şikayet (super-complaint) mekanizmasına ilişkin kılavuz güncellendi. Düzenlemeye getirilen bu yenilik, mekanizmayı tekrar gündeme getirmiş oldu. Biz de bu yazımızda ilgili mekanizmanın işleyişini hatırlayarak Türk mevzuatındaki bu eksikliğin yansımalarını ele alacağız. İlgili mekanizma özetle, hükümetin tüketici temsilcisi olarak resmen atadığı sınırlı sayıdaki sivil toplum kuruluşunun, piyasada tüketici çıkarlarına ciddi ve yaygın olarak zarar verdiğini tespit ettiği bir yapısal sorunu tek bir dosyayla rekabet otoritesine taşımasının önünü açıyor. Bunun yanında, mekanizmanın en dikkat çeken özelliği ise, gerekçeli kararın verilmesi için getirdiği doksan günlük katı süre sınırı olarak karşımıza çıkıyor[1]. Bu doğrultuda, mekanizmanın isminde neden “süper” sıfatının yer aldığı sorusunun yanıtını ise aşağıda mekanizmanın detaylarına yer vererek sağlıyoruz.
Süper-Şikayetçi Mekanizmasının İşleyiş Mantığı
Mekanizmanın işleyişi temel olarak üç ana sütuna dayanıyor. Bunlardan ilki, yalnızca atanmış tüketici temsilcisi (designated consumer body) statüsü taşıyan örgütlerin süper-şikayette bulunabiliyor olması. Bu sınırlamayla popülist ya da ticari motivasyonlu şikâyetler yerine tüketici refahını önceleyen kuruluşların mekanizmanın getirilerinden faydalanması sağlanıyor. Bunun yanında, şikayet yetkisinin bireylerden örgütlere aktarılmış olmasının ardındaki motivasyon ise, (i) bireylerin/tüketicilerin piyasa aksaklıkları hakkında değerlendirme kapasitelerinin onları temsil eden örgütlere kıyasla düşük olması ve (ii) bu örgütlerin bireyler için şikayette bulunmasının teşvik edilmesini sağlamak olarak açıklanıyor[2].
Süper-şikayetler bakımından dikkat çeken ikinci sınırlama kapsamında, piyasadaki bir özelliğin veya özellikler kombinasyonunun tüketicilerin çıkarlarına kayda değer ölçüde zarar verdiği durumlarda (“significantly harming the interests of consumers”) süper-şikâyette bulunulabileceği ve münferit ihtilafların bu kapsama girmediği ilgili maddede açıkça belirtiliyor[3]. Böylece, Rekabet ve Piyasalar Kurumu’nun (“CMA”) mekanizma kapsamında göreceği dosyalar ölçek sınırına tabi tutuluyor ve CMA’ın iş yüküne adeta bir üst limit getiriliyor.
Mekanizmanın esas vurgusu ise doksan günlük süre kısıtı üzerinde. Buna göre, CMA, süper-şikayeti alır almaz doksan günlük geri sayım başlıyor. CMA gerek sektör incelemesi başlatacak olsun gerek geçici tedbir kararı alsın gerekse işlem yapılmasına gerek olmadığını değerlendirsin; bu değerlendirmelerini içeren gerekçeli kararını doksan gün içerisinde kamuoyuna açıklamakla yükümlü. Bu katı süre sınırı hem teşebbüsler hem de tüketiciler açısından belirsizliği minimize etmeyi hedefliyor[4]. Bu üç sütuna ilişkin kriterler mevzuatta detaylı şekilde tanımlanıyor.
Kimler Süper-Şikayetçi Olabilir?
Bir kuruluşun süper-şikayetçi olabilmesi için yalnızca tüketiciyi temsil ettiğini beyan etmesi yetmiyor. Bununla beraber, Secretary of State kuruluşa ilişkin olarak aşağıda sıralanan beş ilave kriteri daha göz önünde bulunduruyor[5]. Buna göre ilgili kuruluşun,
- Yönetim yapısı, kar‑amacı gütmeyen hedefleri ve olası çıkar çatışmalarını bertaraf eden şeffaf prosedürlere sahip olmalı,
- En az iki yıllık somut faaliyet geçmişiyle tüketici haklarını savunduğunu ortaya koymalı,
- Farklı sektörlerde veriye dayalı, gerekçeli başvuru hazırlayabilecek uzmanlığa (iktisat, hukuk, veri analizi) sahip olmalı,
- CMA dâhil tüm düzenleyicilerle süreç boyunca eş‑güdümlü çalışacağını peşinen taahhüt etmeli,
- Ticari bir kolu varsa, kârın tamamı dernek amaçlarına aktarılmalı ve ticari kol derneğin kararlarını kontrol etmemeli.
Bu koşulları taşıyan kuruluş bir kez yetkilendirildiğinde, tüketicilerin toplu çıkarlarını ilgilendiren her konuda süper-şikayette bulunabiliyor.
Başvuru Eşiği: “Ciddi ve Yaygın Zarar”
Yukarıda değindiğimiz üzere, başvuruda aranan bir diğer ölçüt, piyasanın bir özelliğinin tüketicilerin çıkarlarını kayda değer şekilde zarar verdiğinin değerlendirilmesidir. Tanım, bireysel mağduriyetlerden çok yaygınlaşmış pazar aksaklıklarına odaklanıyor. Bu doğrultuda fahiş fiyat, sadakat yükümlülüğü, bilgi asimetrisi uygulamalarının ya da tüketicinin seçeneklerini yapay olarak kısıtlayan davranışların süper-şikayet kapsamına girebileceğini söylemek mümkün.
CMA’nın 90 Günlük Süre Sınırı
Süper-şikayet mekanizması kapsamında, CMA’e ilgili şikâyeti inceledikten sonra aşağıdaki üç alternatiften birini tercih ettiğine yönelik gerekçeli kararını kamuoyuna duyurma yükümlülüğü bulunuyor:
- Sektör incelemesi / soruşturma başlatır veya var olan incelemeye kapsam ekler,
- Yaptırım ya da geçici tedbir (örneğin komisyonlara yönelik üst limit uygulanması, bilgi açıklama yükümlülüğü getirilmesi vb.) uygular,
- Başvurunun ele aldığı sorunların mevcut halde incelendiğini veya şikayetin ciddi‑yaygın zarar eşiğini aşmadığını tespit eder ve ilave işlem yapılmasına gerek olmadığı sonucuna ulaşır.
Her durumda başvuru sahibi, doksan gün dolmadan neyin, neden yapılacağını bilir ve böylece belirsizlik ortamı asgari sürede sona ermiş olur.
Türkiye Cephesinde Neler Oluyor?
Türkiye’de 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun (“4054 sayılı Kanun”), şikâyet imkanını herhangi bir gerçek veya tüzel kişiye tanısa da “toplu etkiyi” hızlandıracak, diğer bir deyişle, çok sayıda tüketiciyi ilgilendiren yapısal sorunları kısa sürede gündeme taşıyacak özel bir geçit öngörmüyor. Bu eksiklik, Tüketici Koruma Derneği (“TÜKODER”)’in 22 Mayıs 2024’te Apple ve Google’ın uygulama mağazalarında uyguladığı yüksek komisyonlar uyguladığı ve alternatif ödeme sistemlerini engellediği iddialarıyla yaptığı başvuruya yönelik alınan Rekabet Kurulu kararında[6] da gündeme geliyor.
İlgili kararda Rekabet Kurulu, başvuru konusu ihlal iddialarının hâlihazırda Mobil Ekosistemler Sektör İncelemesi ile Apple’a karşı re’sen açılan soruşturma kapsamında incelendiğini belirterek ilave işlem yapılmasına gerek olmadığı sonucuna vardı ve geçici tedbir talebini reddetti. Kurul, ayrıca TÜKODER’in soruşturmaya taraf olarak katılma talebini, rekabet soruşturmalarının “çekişmesiz” niteliği ve başvurunun “yeni bilgi içermediği” gerekçesiyle kabul etmedi. Dolayısıyla tüketici örgütü, iddia ettiği zarar piyasada sürerken dosyaya erişim ve süreç üzerinde etkili olma imkânı bulamadı.
Birleşik Krallık’taki süper-şikayet sistemi tam da bu tür, geniş tüketici kitlelerini etkileyen durumlarda devreye giriyor. Zira, yetkili bir tüketici derneği başvuruyu yaptığında düzenleyici üzerindeki doksan günlük zaman baskısı süreci hızlandırıyor ve belirsizliği ortadan kaldırmaya bir araç oluyor. Nitekim, sektör incelemelerinin uzun süreleri piyasanın rekabetçi yapısı için ilave tedbirleri ihtiyaç haline getirdiği Türkiye’de geçmiş tecrübelerimizle sabit. Örneğin Mobil Ekosistemler Sektör İncelemesi 12 Nisan 2023’te açıldı ve aradan 25 ay geçmesine rağmen mevcut halde veri toplama aşamasında[7]. Çevrim İçi Reklamcılık Sektör İncelemesi 21 Ocak 2021’de başlatıldı, ön rapor ise 7 Nisan 2023’te yayımlandı[8]. Hızlı Tüketim Malları Perakendeciliği dosyasında ise 5 Şubat 2021’deki ön raporu takiben nihai rapor 30 Mart 2023’te yayımlandı.
Süper-Şikayet Mekanizması Türkiye’de Mevcut Olsaydı Ne Değişirdi?
Süper-şikayet mekanizması Türk hukukunda tanınmış olsaydı, TÜKODER dilekçesinin alındığı gün itibarıyla doksan günlük geri sayım başlar, Kurul dosyayı askıda tutamazdı. İlgili Kurul kararı “mevcut sektör incelemesinin yeterli olduğu” yönünde alınsaydı dahi, gerekçesi ve takvimi kamuoyuna daha hızlı açıklanacak, tüketici örgütü dosyaya erişebilecek ve gerekirse geçici bir komisyon üst limiti tanımlanabilecek ya da alternatif ödeme sistemlerinin sistemlerde kullanıma sunulması gibi tedbirler tartışmaya açılabilecekti. Bununla birlikte, ilgili şikayete konu ihlal iddialarının ciddi ve yaygın olduğu değerlendirilerek halihazırda devam eden sektör incelemesine paralel bir soruşturma başlatması da gündeme gelebilecekti.
Bu karşılaştırma, mekanizmanın yalnızca hukuki değil, aynı zamanda ekonomik değerini de ortaya koyuyor. Zira zamanında müdahale, pazar gücü pekişmeden dengeyi kurma olanağı sunuyor.
Sonuç
Birleşik Krallık tarafında uygulanan süper-şikayet mekanizması, tüketici refahını gözeten düzenlemelerde temsil yetkisi ile zaman baskısını bir araya getirmenin önemini ortaya koyuyor. Yetkilendirilmiş dernekler, büyük kitleleri ilgilendiren sorunları tek dosyada toplayıp rekabet otoritesini doksan gün içinde bir yön belirlemeye davet edebilmesi belirsiz kalınan süreyi sınırlayıcı ve kamuoyunun güvenini tazeleyici nitelikte. Benzer bir toplu etki şikâyeti yolunun Türkiye mevzuatına eklenmesi, Rekabet Kurulu’nun karar takvimini daha öngörülebilir kılabilir, tüketici örgütlerini sürecin pasif kenarından aktif ortağına taşıyabilir ve uzun soluklu sektör incelemelerinin beklenen faydalarını bugüne çekebilir kanaatindeyiz.
[1] Bakınız: https://www.gov.uk/government/publications/what-are-super-complaints/super-complaints-guidance-for-bodies-seeking-designation-as-super-complainants
[2] Bakınız: https://www.gov.uk/government/publications/what-are-super-complaints/super-complaints-guidance-for-bodies-seeking-designation-as-super-complainants
[3] Bakınız: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2002/40/section/11
[4] Bakınız: https://www.puntersouthall.com/insights/short-guide-to-super-complaints
[5] Bakınız: https://www.gov.uk/government/publications/what-are-super-complaints/super-complaints-guidance-for-bodies-seeking-designation-as-super-complainants
[6] Rekabet Kurulu’nun 24-54/1211-517 sayılı ve 20.12.2024 tarihli kararı.
[7] Bakınız: https://www.rekabet.gov.tr/tr/Guncel/mobil-ekosistemlere-yonelik-sektor-incel-a7e3e19c61d8ed118eb1005056850339
[8] Bakınız: https://www.rekabet.gov.tr/tr/Guncel/cevrim-ici-reklamcilik-sektor-incelemesi-eca8a15a14d5ed118eb1005056850339
