COVID-19 Sürecinde Küresel Değer Zincirleri ve İhracat Kısıtlamaları

2019 yılının sonlarında Çin Halk Cumhuriyeti’nde ortaya çıkan ve şu günlerde dünya ticaretini durdurma noktasını getiren COVID-19 pandemisinden küçük ada devletlerinden dünyanın en büyük ekonomilerine kadar tüm ülkeler ciddi şekilde etkilendi.  Çin’de üretim hatlarının birçoğu dururken Çin’den ithal ettiği ara mamullere bağımlı şekilde üretim yapan birçok endüstri de tedarik zincirinde yaşanan aksaklıklar dolayısı ile kısa vadeli planlarını ertelemek zorunda kaldı.

Dünya Ticaret Örgütü raporunda COVID-19’un etkilerine dair öngörüler

Dünya Ticaret Örgütü (“DTÖ”) tarafından 8 Nisan’da yayınlanan raporda[1] küresel ticaretin 2020 yılında COVID-19 sebebiyle %13 ile %32 arasında daralacağı öngörülüyor. Raporda yer alan analizlerde, en iyi senaryoda bile 2008 yılında yaşanan finansal krizin etkisiyle uluslararası ticarette yaşanan daralmadan daha derin bir etkinin görüleceği öngörülüyor. Elbette bu durumun bir sebebi de 2008 yılındaki finansal krizin aksine şu an içerisinde bulunduğumuz pandeminin doğrudan kişilerin seyahat ve çalışmalarına engeller getiriyor olması. Bu sebeple mevcut durumda reel ekonominin 2008 yılındaki krizden çok daha fazla etkileneceği yorumunu yapmak pek de yanlış olmaz.

2008 yılından farklılaşan ve geleceğe ilişkin kara bulutları üzerine çeken bir başka durum ise tedarik zincirlerinin tarihin hiçbir noktasında bugün olduğu kadar birbirine bağlı olmamış olması.  Elektronik ve otomotiv gibi binlerce farklı noktadan tedarik edilen parçalardan ürün üreten endüstrilerin, kar maksimizasyonu amacıyla sıkı sıkıya birbirine bağlanmış tedarik zincirlerindeki bir aksamadan yaşanacak problemin çok ciddi kayıplara sebebiyet vereceğini öngörmek pek de zor değil. Örneğin, tüm dünyada satış gerçekleştiren cep telefonu üreticisi Samsung, bir akıllı telefonu ortalama 2,500 farklı tedarikçiden sağladığı parçalar ile üretiyor[2]. Bu durum esasında 1990’lı yıllarda dünya ticaretinin hızla büyümesine sebebiyet veren  ve küresel değer zincirleri (global value chains “GVC”) olarakadlandırılan karmaşık yapıdan kaynaklanıyor. Bu kapsamda şirketler, üretimlerini en karlı şekilde yapabilmek adına dünyanın her yerinden farklı ürünler tedarik ederek nihai ürünleri tüketiciye ulaştırıyor. Bu sayede bir anda G. Kore’deki telefon fabrikasını Vietnam’ın bir köyünde yapılan bir üretime bağımlı hale getiriyor.

GVC’ler elbette olağan koşullarda büyüklüğü fark etmeksizin uzmanlaşmayı ve etkinlik kazanımını sağlıyor. Fakat bu durum olağan koşullar altında globalleşmenin getirdiği etkinlik kazanımlarının olağanüstü koşullarda sorgulanmasına sebebiyet veriyor.

Söz konusu tartışmaların en alevli olduğu nokta ise kişisel koruyucu donanımlar (“KKD”) ve tıbbi malzemeler. Nitekim pandemi sırasında bir elektronik ürün üreticisinin ürün üretmemesi salt ekonomik endişeler doğururken pandemiye karşı savaşta hayati öneme sahip olan ürünlerin tedarik zincirinde yaşanan problemler insani endişelere sebep oluyor.

Şu sıralarda ise GVC’lere bağımlı KKD üreticilerinin en büyük problemi Vietnam’daki bir köyde yapılan üretimin durması değil. DTÖ’nün hazırladığı ihracat sınırlamaları raporuna göre 22 Nisan itibariyle 80 ülke/gümrük birliği (Avrupa Birliği’nde yer alan ülkelerin tek bir ülke sayılmaktadır) pandemi ile mücadelede kullanılan ürünlerin ihracatına kısıtlamalar getirdi[3]. Bu kısıtlamalar temel olarak kriz döneminde kaynakların ülke içerisinde kullanılmasını sağlamaya yönelik. Söz konusu ürünlere uygulanan sınırlamaların ise ekonomik, hukuki ve insanı boyutları bulunuyor.

Elbette söz konusu ürünlerin başka ülkelere ihraç edilmesini önleyecek kısıtlamalar kısa vadede iç pazarda fiyatları düşürecek ve bulunurluğu arttıracaktır. Fakat söz konusu stratejinin faydaları kadar kritik bedelleri de olacaktır. Nitekim DTÖ raporuna göre birçok ülkenin söz konusu ürünleri üretme kabiliyeti, teknolojisi ya da alt yapısı bulunmuyor. İthalata bağımlı bu ülkelerin söz konusu ürünleri tedariki ise uygulanan ihracat kısıtlamaları sebebiyle paralize hale gelme sınırında. Bu kapsamda ihracat kısıtlamalarının milyon kişi başına düşen solunum cihazı sayısının bir elin parmağını geçmediği ülkelerde yaratacağı etkileri tahmin etmek çok zor olmayacaktır.

Öte yandan, DTÖ’nün öngörülerine göre ihracat kısıtlamalarını getiren ülkeler açısından da beklenmedik problemler ortaya çıkabilecektir. Nitekim ihracat pazarları kapanan ve ürettikleri ürünleri yüksek karlarla satamayan üreticilerin uzun vadede söz konusu ürünleri yüksek maliyetlere katlanarak üretme güdüleri azalacaktır. İç pazarda fiyatların git gide düşmesi arz azalmasına sebebiyet verirken, uluslararası pazarda fahiş şekilde artacak fiyatlar ürünlerin kaçak yollardan ticaretinin yapılmasına ön ayak olacaktır. Bu elbette ihracat kısıtlamaları ile ilk adımda öngörülen, ürünlerin iç pazarda bulunurluğunu arttırma ve fiyatını düşürme amacına hizmet etmeyecektir.

Ayrıca bir ülkenin ihracat kısıtlamaları getirmesi, diğer ülkeler nezdinde uzun vadede erişim sıkıntısı olacağı sinyalleri vererek bu yönde kısıtlamalar kapsamında bir domino etkisi yaratacaktır. Artık ara mamulleri ya da nihai ürünleri başka ülkelerden tedarik edemeyeceğini kavrayan devletler ise yine iç kaynaklarını etkin kullanmak adına benzer kısıtlamalara yönelecektir.

Peki getirilen ihracat kısıtlamaları DTÖ hukukuna uygun mu?

Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması’nın (General Agreement on Tariffs and Trade “GATT”) XI. maddesi prensip olarak DTÖ üyelerinin ihracata ilişkin kısıtlamalar getirmesini yasaklamaktadır. Fakat aynı maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi, gıda maddelerinin ve ihracatçı ülke açısından kritik öneme sahip ürünlerin kıtlığını önlemek amacıyla ihracata geçici olarak getirilecek kısıtlamaları hükmün kapsamı dışına çıkarmaktadır. Halihazırda uygulanan sınırlamaların kritik öneme sahip ürünleri konu ettiğine ilişkin pek bir tartışma olmayacağı düşüncesindeyiz.

Fakat farklı nedenlerden kaynaklanan ve XI. maddeyi ihlal edecek şekilde uygulamaya konulan ihracat kısıtlamalar doğrudan GATT’in ihlali anlamına gelmeyecektir. Nitekim, GATT’in XX. maddesi genel bir istisna niteliğinde olup ticareti gizli şekilde kısıtlama amacı gütmeyen ve normal şartlarda ihlal teşkil edecek bazı önlemlere istisna sağlamaktadır. Bu kapsamda (b) bendi uyarınca kamu sağlığını korumak için önem arz eden önlemler belirli şartların sağlaması durumunda ihlal teşkil etmemektedir. Ek olarak, Donald J. Trump döneminde çokça tartışılan ulusal güvenlik istisnası olan madde XXI. de üyelere uluslararası ilişkilerde bir kriz olması durumunda GATT’a aykırı önlemler getirme şansı tanımaktadır.

Doğrudan ticareti kısıtlama amacı güden ve pandemiden ekonomik kazanç elde etmeyi hedefleyen ihracat kısıtlamalarını bir yana bırakacak olursak, halihazırda uygulanmakta olan birçok kısıtlama GATT ile uyumlu olarak değerlendirilecektir.

Peki, kısıtlamaların hukuka uygun olması gerçekten de uygulanmasını gerektirir mi?

Üye devletlere her ne kadar böyle bir hak tanınmış olsa da DTÖ esasında; uluslararası ticaretin, koordinasyonun, şeffaflığın ve öngörülebilirliğin arttırılmasını amaçlamaktadır. Oysa yukarıda yer alan bahse konu 80 ihracat kısıtlamasının sadece 13’ü üyeler tarafından DTÖ’ye bildirilmiştir. Bu durum bir yandan devletlerarası iletişimi azaltarak söz konusu ürünlerin en çok nerede ihtiyaç duyulduğuna dair bir sis perdesi yaratmaktadır. Kanımızca her ne kadar ilk bakışta hukuka uygun kısıtlamalar getirilmiş olsa da kısıtlamaların gerçekten gerekli olup olmadığı ve pandemi ile global seviyede mücadeleye hizmet edip etmediğinin cevabı ancak tüm bu sis perdesi dağılınca ortaya çıkacaktır. Uluslararası ticaret kurallarının da yaşanacak gelişmeler sayesinde değişip değişmeyeceğini ise hep birlikte göreceğiz.


[1] https://www.wto.org/english/news_e/pres20_e/pr855_e.htm son erişim tarihi 24.04.2020.

[2] World Bank. 2020. World Development Report 2020: Trading for Development in the Age of Global Value

Chains. Washington, DC: World Bank. doi:10.1596/978-1-4648-1457-0. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO, foreword.

[3] https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/export_prohibitions_report_e.pdf

 Son erişim tarihi 23.04.2020