Yenilenebilir Yönetmeliğindeki Son Değişiklikler

Enerji bağımsızlığını sağlayabilmedeki kritik rolü başta olmak üzere enerji güvenliğinin sağlanması ve bununla birlikte, 21. yüzyılda insanoğlunun en büyük mücadelelerinden birisi olan karbon emisyonlarının düşürülmesindeki etkinliği nedeniyle “yenilenebilir enerji” enerji piyasalarındaki popülaritesini her geçen gün arttırmaktadır. 2018 yılında dünya toplam enerji kurulu gücüne eklenen yenilenebilir enerji kurulu güç kapasitesi 177 GW’tır[1]. Bununla birlikte Uluslararası Enerji Ajansına göre Paris Anlaşması ile belirlenen amaçlara ulaşılabilmesi için 2018-2030 yılları arasında dünya kurulu gücüne eklenmesi gereken yenilenebilir enerji üretim kapasitesi yıllık yaklaşık 300 GW’tır[2].   Çevresel hassasiyetlere, yenilenebilir enerji üretim santrallerinin yapım maliyetlerindeki önemli düşüşlerin de eklendiği göz önüne alındığında, enerji sektörünün geleceğinin yenilenebilir enerji kaynaklarından yapılacak üretimlerde olduğunu ileri sürmek mümkün. Buna rağmen ülkemizde halen 2020 sonrası teşvik mekanizmasının nasıl olacağı konusu muamma.

Yenilenebilir enerji ile ilgili belirtmiş olduğumuz gelişmelerin arka planında devletlerin yenilenebilir enerji sektörüne can suyu olarak uygulamış olduğu teşvikler bulunmaktadır. Ülkemizde de yenilenebilir enerji kaynaklarından yapılacak enerji üretimine ilişkin teşviklerin çerçevesi 2005 yılında yürürlüğe giren 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kanunu[3] ile çizilmiştir. Söz konusu tarihten günümüze sektörde önemli gelişmeler kaydedilmiş olduğu 2018 yıl sonu itibariyle üretilen elektriğin %33,5’inin yenilenebilir enerji kaynaklarından karşılanmış olmasından anlaşılmaktadır.

Yenilenebilir enerji sektöründeki gelişmeler bir yana, dünya enerji politikalarında gözlenen bir diğer önemli gelişme ise, üretimin tüketim noktasında yapılmasını ifade eden “dağıtık enerji” üretiminin gelişmesi nedeniyle şebeke yönetiminde karşımıza çıkmaktadır. Keza, dağıtık enerji üretiminin yaygınlaştırılması politikalarına paralel olarak enerji depolama sistemleri ve talep tarafı yönetimi gibi hususların önemi daha da artmıştır. Bu konu ile ülkemizdeki lisanssız elektrik üretimi arasında sıkı bağ bulunmakta olup, lisanssız elektrik üretiminin daha liberal bir yapıya kavuşturulması gerekmektedir.

Enerji sektöründe yaşanan gelişmelerin yanı bilhassa ülkemizde ister istemez birtakım olumsuz gelişmelerin de yaşandığı gözlenmiştir. Bunlardan en dikkat çekeni, teşviklerin döviz üzerinden verilmiş olması ve döviz kurunda 2018 yılında yaşanan gelişmeler neticesinde kaçınılmaz olarak tüketicinin katlanmak durumunda kaldığı yenilenebilir enerjinin maliyetlerinin ciddi oranda arttırmış olmasıdır. Bahse konu maliyet artışlarının karşılığını tüketici son dönemde sıklıkla yapılan elektrik ve doğalgaz zamları ile birlikte bizatihi hissetmek durumunda kalmıştır. Başta YEKDEM maliyetlerinin artması ve bazı teknik sebeplerle son yıllarda enerji bürokrasisi YEKDEM[4]’den faydalanan yenilenebilir enerji üreticilerinin kapasite arttırma taleplerine olumlu cevap vermekten imtina etmekteydi. Bu durum ise, artan verimlilik ve düşen maliyetlerden yararlanma imkanını kısıtlamakta ve bir anlamda ülkemiz yenilenebilir enerji üretiminde verimliliği düşürmekteydi.

Piyasadaki tüm bu gelişmeler, enerji hukukunu bir takım regülatif değişikliklere gebe bırakmış ve akabinde 2019 yılında enerji hukukunda önemli değişikliklerin yapıldığı gözlenmiştir. Yapılan değişikliklerin en dikkat çekenleri Şubat ayında YEK Kanununun 6/C maddesine eklenen ikinci fıkra ile yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim şirketlerinin kapasite artışlarının YEK Destekleme Mekanizmasından yararlanamayacağına ilişkin düzenleme ile Mayıs ayında yürürlüğe giren lisanssız elektrik üretim yönetmeliğidir. Hemen belirtelim ki lisanssız elektrik üretim yönetmeliği kanaatimizce konuya ilişkin piyasanın ihtiyaçlarını karşılamaktan uzaktır. Bu konunun detaylarını daha sonra konuya hasredeceğimiz bir yazıyla izah edeceğiz.

İşte enerji hukukunda yukarıda değinmiş olduğumuz bu gelişmelerin paralelinde geçtiğimiz günlerde Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Belgelendirilmesi ve Desteklenmesine İlişkin Yönetmelikte (“Yenilenebilir Yönetmeliği”) de değişiklikler yapıldı. Yapılan değişiklikler incelendiğinde; bunların esas itibariyle Yenilenebilir Yönetmeliği’nin yukarıda belirtmiş olduğumuz mevzuat değişiklikleri ile uyumlulaştırılmasından başka bir şey olmadığı görülmektedir. Bu kapsamda, lisanssız elektrik üretimi ile ilgili yönetmelik ile uyumlu olacak şeklide Yenilenebilir Yönetmeliğindeki Yek Toplam Bedeli (“YEKTOB”) tanımına “lisanssız üreticilere ödenecek toplam bedeli” (“LÜYTOB”) eklenmiştir.

Yönetmelikteki diğer değişiklikler ise, Yönetmeliğin; YEK Kanununun 6/C maddesine eklenen ikinci fıkra ile yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim şirketlerinin kapasite artışlarının YEK Destekleme Mekanizmasından yararlanamayacağına ilişkin düzenlemeye uyum sağlaması için yapılmış değişikliklerdir. Bu doğrultuda Yönetmelik md.5/1, md.8/1-(b), md.12 ve md. 15/2’de yapılan düzenlemeler ile YEK Kanununun 6/C maddesinin ikinci fıkrası uyarınca yapılan kapasite artışlarının YEKDEM’den yararlandırılmamasını sağlayacak şekilde mezkûr maddeler revize edilmiştir. Tüm bu değişikliklerin yanı sıra piyasa oyuncuları dört gözle 2020 sonrasında geçerli olacak teşvik mekanizmasına ilişkin düzenlemeleri beklemeye devam etmektedir. Kanaatimizce, bu pilav daha çok su kaldırır!


[1] https://www.iea.org/newsroom/news/2019/may/renewable-capacity-growth-worldwide-stalled-in-2018-after-two-decades-of-strong-e.html

[2] Ibid.

[3]Tam adı; Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun (“YEK Kanunu”).

[4] Yenilenebilir Enerji Kaynak (YEK) Belgesi verilmesi ile YEK Destekleme Mekanizması.

Yenilenebilir Enerji Teşvikleri ve Uluslararası Ticaret

Dünya her geçen gün konvansiyonel enerji üretim yöntemlerinden yenilenebilir enerji yöntemlerine kaymakta. Elbette bu geçiş şirketler açısından çok yüksek miktarda yatırımlar gerektirdiği için birçok şirket bu geçişi yapmaya olağan ticari koşullar altında yanaşmamaktadır. Hal böyle olunca, devletlerin yenilenebilir enerjiye geçişi desteklemesi bir başka deyişle sübvanse etmesi gerekmektedir. Bu kapsamda ülkemiz de dahil olmak üzere dünyanın birçok yerinde yenilenebilir enerji yatırımlarının artması için devlet teşvikleri verilmektedir. Fakat, her ne kadar egemen devletler kendi politikalarını belirlemekte özgür olsa da imza attıkları uluslararası anlaşmalar bazen ellerini kollarını bağlamaktadır. Bu kapsamda, devlet teşvikleri anıldığında akla ilk olarak son günlerde çok ciddi eleştirilere de konu olan Dünya Ticaret Örgütü (“DTÖ”) hukukunun ayrılmaz bir parçası olan Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması (“SCM”), Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (“GATT”) ve Ticaretle Bağlantılı Yatırım Önlemleri Anlaşması (“TRIMs”) gelmektedir. Geçtiğimiz günlerde ise tam da bu konuları ve Amerika Birleşik Devletleri’nin (“ABD”) uygulamasını ele alan bir karar  yayınlandı.

Hindistan’ın talebi üzerine, ABD’nin yenilenebilir enerji sektöründeki uygulamalarını değerlendiren Dünya Ticaret Örgütü (“DTÖ”) nezdinde oluşturulan panel raporunu[1] yayımladı. 9 Eylül 2016’da Hindistan’ın müzakere talebi ile başlayan süreç sonucunda taraflar uzlaşamayınca 24 Nisan 2018 tarihinde oluşturulan panel raporunu bir yılı uzun bir süreden sonra yayınladı. Panel, ABD’nin 7 eyaleti[2] tarafından yenilenebilir enerji üretimini arttırmayı hedefleyen vergi avantajlarını ve devlet teşviklerini ele alarak ABD’nin Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması’nı ihlal ettiğini tespit etti.

 Uyuşmazlık Konusu Nedir?

ABD’nin uyuşmazlığa konu uygulamalarını özetlemek gerekir ise; yenilenebilir kaynaklardan elektrik üretimine geçen  üreticilere çeşitli devlet yardımları, vergi indirimleri ve geri ödemeleri öngörülmektedir. Ek olarak, yenilenebilir kaynaklardan elektrik üretimine geçişlerde teşviki sağlayan eyalette üretilen veya o eyalette kurulmuş tedarikçilerinden alınan ürünlerin kullanılması durumunda ek avantajlar öngörülmektedir. Örneğin; Michigan’da yenilenebilir enerji üretim santralleri tarafından üretilen her bir megawatt/saat elektrik için bir birim kredi kazanılmaktadır. Fakat enerji üretilen santrali, Michigan’da üretilen ekipmanlarla inşa edildiyse ya da santralde Michigan’da ikamet eden kişiler çalıştırılıyor ise 1/10 oranında ek kredi kazanılmaktadır. Dönem sonuna gelindiğinde ise bu krediler teşvik olarak üreticilere geri dönmektedir. Diğer bir örnekte ise, California eyaletinde yer alan elektrik tüketicilerinin kendi ihtiyaçlarını karşılayacak elektrik tesislerini kurmaları halinde çeşitli ödemeler öngörülmektedir. Ayrıca bu tesisin kurulmasında “California’lı tedarikçilerin” ya da “California menşeili” malların kullanması durumunda ekstra %20 ek ödeme öngörülmektedir. Tüm eyaletlerde teşvik sağlanan santrallerin ya da ürünlerin üretilmesi durumunda asgari bir teşvik/vergi avantajı öngörülmekte, öte yandan üretim sırasında teşviki sağlayan eyaletin mallarının kullanılması durumunda ekstra avantajlar sağlanmaktadır.

Söz konusu Panel raporuna konu olan uyuşmazlık esasında yenilenebilir enerji konusunda ABD ve Hindistan arasında ilk uyuşmazlık değil. 2016 yılında DTÖ Temyiz Organı India – Solar Cells[3] raporunda Hindistan’ın yenilenebilir enerji pazarındaki uygulamalarının ihlal teşkil ettiğini tespit etmişti. Bu bakımdan iki uyuşmazlığın hem uygulamalar hem de hukuki analizler bakımında benzer olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır.

Yerli Ürün Kullanımı Neden Sorun Teşkil Ediyor?

Uluslararası ticaret sistemi esasında iki temel prensip üzerinde şekillenen karışık bir yapı olarak nitelendirilebilir. Sistem bir yandan iki ülke arasında ayrımcılık yapmayı yasaklarken (en çok kayrılan ulus kuralı) diğer yandan ise üye devletin ithal edilen ürünler ile yerel ürünler arasında ayrımcılık yapmasını (ulusal muamele kuralı) yasaklamaktadır. Bu kapsamda tüm DTÖ anlaşmalarında bu ilkelerin yansımaları niteliğinde hükümler öngörülmektedir.

US – Renewable Enegry uyuşmazlığında tam da yerel ürünler ile ithal ürünler arasında ayrımcılık yapılmasını engelleyecek hükümler (ulusal muamele kuralının yansımaları) olan GATT madde III:4, SCM madde 3.1(b) ve TRIMs madde 2.1 Panel tarafından ele alınmıştır. Belirtmek gerekir ki, Panel usul ekonomisi uygulayarak analizini sadece kapsamı en geniş olan GATT madde III:4 üzerinden gerçekleştirmiştir ve GATT madde III:4 kapsamında incelenmesi gereken üç husus olan (i) uyuşmazlığa konu ürünlerin benzer olup olmadığını, (ii) ürünleri satışını, satışa sürülmesini, alımını, taşınmasını, dağıtılmasını veya kullanılmasını etkileyen yasa, yönetmelik ya da zorunluluk olup olmadığını ve (iii) ithal ürünlere daha kötü muamele yapılıp yapılmadığını incelemiştir. 

İlk olarak ürünlerin farklı yerlerden gelmesinin benzerliklerini etkilemeyeceğini ve bu nedenle EC – Asbestos uyuşmazlığında Temyiz Organı tarafından ürünlerin benzerliğini değerlendirmek için uygulanan dört kriterin[4] incelenmesine hacet olmadığını belirterek söz konusu tüm ürünlerin benzer nitelikte olduğunu tespit etmiştir. İkinci olarak ise, söz konusu uygulamaların doğrudan enerji sektöründeki elektriğin satışını ve dağıtımını etkilediğini tespit etmiştir. Son olarak ise, yerel ürünlerin kullanılması durumunda ek teşvikler öngörülmesinden dolayı ithal ürünlere daha kötü bir muamele uygulandığını tespit etmiş ve söz konusu uygulamaları GATT madde III:4’e aykırı bulmuştur.

Yerel Ürün Kullanma Zorunluluğu Getirilmeseydi Ne Olurdu?

Yukarıda da belirtildiği üzere ABD’nin uygulamaları sadece GATT anlaşması anlamında değerlendirilmiştir. GATT bir yandan ticareti liberalleştirmeyi amaçlarken diğer yandan devletlerin arzu ettiği koruma rejimlerini uygulaması için de açık kapılar bırakmaktadır. Yenilenebilir enerji bakımından getirilen uygulamalar normal şartlarda GATT hükümlerini ihlal etse bile GATT madde XX (b) altında insan, hayvan veya bitki sağlığı veya hayatını korumaya yönelik uygulanıyor ise ve chapeau testi[5] olarak adlandırılan testi geçebiliyor ise GATT ihlali teşkil etmemektedir. TRIMs anlaşması istisna hükümleri[6] için GATT anlaşmasına atıf yaptığı için her benzer bir değerlendirmeyi TRIMs anlaşması altında da yapmak mümkün olacaktır. Fakat, GATT, TRIMS ve SCM anlaşması kıyaslandığında ise en dar hükümlerin SCM anlaşmasında olduğu değerlendirilmektedir.

SCM anlaşması altında devletlerin doğrudan ve dolaylı olarak özel sektöre fayda sağlayacak şekilde kaynak aktarımını yasaklayan hükümler öngörülmektedir ve herhangi bir istisna hükmü halihazırda mevcut değildir. Bu nedenle devletler tamamen ticari çıkarlarını bir kenara bırakıp mümkün olan en çevreci sübvansiyonları sağlasa bile SCM anlaşmasını ihlal etmekten kurtulamamaktadır. Dolayısı ile ABD’nin sağladığı sübvansiyonlarda yerel ürün kullanma zorunluluğu olmasaydı bile SCM anlaşması altında ihlal teşkil[7] edecekti. SCM anlaşmasının mevcut bu yapısı birçok üye devlet ve akademisyen tarafından eleştirilmektedir[8]. Nitekim, DTÖ’nün kuruluşu ile sonuçlanan uluslararası ticaret müzakerelerinin Uruguay ayağı sonucunda ortaya çıkan SCM anlaşması ilk beş yıl için uygulanmak amacıyla geçici hükümler öngörmekteydi. Bu hükümler kapsamında, SCM anlaşmasının 8.maddesinde şirketlerin çevre regülasyonlarına uyum sağlamak amacı ile işyerlerinde yapacakları değişiklilerin davaya konu olamayacağı belirtilmekteydi. 5 yılın sonunda ise üye devletlerin bu hükümleri genişleterek uygulamaya devam edeceği öngörülmekteydi. Fakat o tarihten bu yana, efektif bir müzakere sonucu elde edilemediği için günümüzde 1994 yılında öngörülen hukuki rejimden çok bir uzak noktada yer almaktayız. Haliyle SCM anlaşmasının bu yapısı günümüzde birçok kişi tarafından eleştirilere maruz kalmaktadır.

Sonuç olarak ticaret savaşlarına yön veren fakat hukuki analizler bakımında pek de şaşırtıcı olmayan bir kararın ülkemiz açısından da bazı yansımaları olacağını düşünmekteyiz. Öncelikle belirtmek gerekir ki, kabul edilmiş temyiz organı ve panel kararları hukuken bağlayıcı olmasa da üye devletler için bir haklı beklenti yaratmaktadır. Bu nedenle, Türkiye’de halihazırda yenilenebilir enerji santrallerine verilen teşviklerin de ABD uygulamasında olduğu üzere yukarıda belirttiğimiz sözleşmelere aykırılık teşkil etme riski bulunmaktadır.

Bu kapsamda DTÖ reformunun ABD’nin Temyiz Organı üyelerini atamasını engellemesi sonucunda gerçekleşeceğini düşündüğümüzde, başlayacak müzakerelerde yenilenebilir enerji ve işçi hakları gibi konuların tekrar gündeme geleceği ve uluslararası ticaret sisteminin kurallarının sosyal değerlere daha da önem verecek şekilde güçleneceğine inancımız tam. 


[1] Panel Raporu, United States – Certain Measures Relating to the Renewable Energy Sector, WT/DS510/R, yayın tarihi 27 Haziran 2019

[2] Söz konusu eyaletler; Washington, California, Montana, Connecticut, Michigan, Delaware, Minnesota’dan oluşmaktadır.

[3] Temyiz Organı Raporu, India – Certain Measures Relating to Solar Cells and Solar Modules, WT/DS456/AB/R, kabul tarihi 14 Ekim 2016

[4] Herhangi bir uyuşmazlıkta ürünlerin benzer olup olmadığı; ürüne ilişkin tüketici zevkleri ve alışkanlıkları, ürünlerin fiziksel karakterlerinden kaynaklanan farklılıklar, ürünün son kullanım amaçları ve ürünlerin tarife sınıflandırması incelenerek değerlendirilmektedir.

[5] Chapeau testi altında bir önlemin uygun bulunabilmesi için o önlemin uygulanmasının aynı koşulların mevcut olduğu ülkeler arasında keyfi ya da gereksiz ayrımcılığa sebebiyet vermemesi ya da uluslararası ticareti gizli şekilde kısıtlama amacı gütmemesi gerekir. Bkz. Temyiz Organı Raporu, United States – Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, kabul tarihi 20 Mayıs 1996.

[6] Bkz. TRIMs madde3.

[7] Bu değerlendirmede ABD’nin davaya konu olan uygulamalarının SCM madde 5 altında olumsuz etkiler yarattığı ve madde 2 altında spesifik olduğu kabul edilmiştir.

[8] Daha detaylı analiz için Luca Rubini, ‘Ain’t Wastin’ Time No More: Subsidies for Renewable Energy, The SCM Agreement, Policy Space, and Law Reform’, 2012, 15 Journal of International Economic Law, 525.