Genelleştirilmiş Tercihler Sistemi’nin Kriterleri Fazla mı Genel?: ABD, Türkiye ve Hindistan Ekseninde Uluslararası Ticaretin Seyri

Bugüne kadar uluslararası ticaretin hukuki boyutunu değerlendirdiğimiz pek çok yazı paylaştık. Calder’in Mobile’ımisali kendi denge noktasını haiz iktisadi disiplinlere hukuk zerk ettiğimiz her düzlemde olduğu gibi, uluslararası ticaretin regülasyonunda da hukukçulara bıçak sırtı bir vazife yüklenmektedir. Özellikle, son dönemde ivmelenen ticaret savaşları ikliminde baş gösteren karşılıklı misillemeler, bu düzenlemeleri manşetlerden inmez hale getirmiştir. Makro düzeyde devletlerarası ve mikro düzeyde teşebbüsler açısından pek çok sonuç doğuran ve yakın dönem uluslararası ticaretine karakterini veren bu yüksek maliyetli satranç oyununda son hamle, bu defa ülkemizi de yakından ilgilendirecek şekilde Amerika Birleşik Devletleri’nden (“ABD”) geldi.

Kosta Rika’daki çiftliklerde yetişen bir ananasın, hasat edildiği hafta bizlerin tabaklarında olmasından tutun da bu yazıyı sizlere ulaştırmak için kullanılan ara yüze kadar günlük hayatımızda karşımıza çıkan zaruri veya tercihli pek çok ihtiyacımızın, malların ve hizmetlerin uluslararası dolaşımı sayesinde karşılandığını düşündüğümüzde, bu çarkın nasıl işleyeceğini düzenleyen hukuk kurallarına riayetin önemi de artıyor. Dolaşıma çıkan hammadde ve yarı mamullerin pek çok endüstri için ana girdi kaynağı olduğunu da değerlendirerek uluslararası ticaretteki bu yüksek debinin önemine dikkat çektikten sonra, dilerseniz oyunun son perdesinde yaşananları değerlendirmeye geçebiliriz.

Sistemi tanıyalım

ABD Ticaret Temsilciliği, 4 Mart 2019 tarihinde yaptığı duyuru ile Genelleştirilmiş Tercihler Sistemi (Generalized System of Preferences) (“GTS”) kapsamında Türkiye’ye ve Hindistan’a tanınan imtiyazların kaldırılması yönündeki değerlendirmesini belirtmiştir.[1] ABD Başkanı Donald J. Trump’ın Kongre’ye yazdığı yazıya dayanan metinde, Türkiye’nin sistemden çıkarılmasının sebebi gayrisafi milli gelirin artması, yoksulluğun azalması ve ihracat çeşitliliğindeki artış olarak gösterilirken Hindistan açısından bu sebep ticaret engelleri uygulayarak Amerika menşeli malların Hint pazarına erişimine engel olunması şeklinde belirtiliyor.

Gelişmiş ülkeler tarafından, az gelişmiş veya gelişmekte olan ülkelere sağlanan bir tür imtiyaz olan GTS rejimi, gelişmiş ülkelerin objektif kriterler belirlemesini ve bu kriterlere uyan devletlere bazı ürünleri gümrük vergisi ödemeden ihraç etme imkânı tanımasını içeriyor. İmtiyazı sağlayan ülkenin ise bu imtiyazdan yararlanmanın koşullarını ve hangi ürünlerin gümrük vergilerinden muaf olacağını belirlemek ve gerekli gördüğü durumlarda bu hususlarda değişiklik yapmak konularında takdir yetkisi bulunuyor.

Bu rejimin uygulayıcıları arasında bulunan ABD ise 1970’li yılından beri sürdürdüğü GTS rejimi kapsamında bu imtiyazlardan yararlanacak ülkelerin taşıması gereken birtakım koşullar ileri sürüyor. Türkiye’nin de aralarında bulunduğu 120 civarı ülkeyi içeren bu sistem kapsamında 4.000 civarı ürün, imtiyazlardan istifade ederek ABD’ye ihraç ediliyor.

ABD’nin getirdiği temel koşullar arasında, lehine imtiyaz tahsis edilecek ülkenin ABD tahkim kararlarını tanıması veya komünist düzene tabi olmaması gibi unsurlar yer alırken, bazı konulardaki değerlendirme yetkisi de başkana bırakılıyor. İşçi haklarına duyulan saygı, Amerika menşeli mallarının imtiyaz sağlanacak ülkenin pazarına girişinin zorlaştırılmış olmaması, ülkenin ekonomik gelişmişlik seviyesi, fikri haklara tanınan korumalar başta olmak üzere çeşitli alanlarda değerlendirme yapma yetkisine sahip olan ABD başkanı, bu değerlendirmeler ile uyum sağlayıp sağlamadığına bakarak bir ülkenin sisteme dâhil edilmesine veya sistemden çıkartılmasında karar verebiliyor. Sisteme dâhil olan ülkeler ise; endüstriyel ürünlerden tekstil ürünlerine kadar birçok ürünü avantajlı şekilde ABD’ye ihraç edebiliyor.

Eşit davranma yükümlülüğü ve GTS

Bildiğiniz üzere, uluslararası ticaretin regülasyonu konusunda devletlerarası düzenlemelere nezaret eden en önemli kuruluş Dünya Ticaret Örgütü’dür (“DTÖ”). Üye devletler, taraf oldukları birtakım anlaşmalar ile ticari ilişkilerini kurala bağlarken, DTÖ ise bu kuralların oluşumunu ve etkin biçimde uygulanmasını temin ediyor. Temellerini, tüm ülkeler için eşit mesafede ve öngörülebilir bir sistem kurma ihtiyacından alan bu oluşumun, niteliği gereği savunmanlığını yaptığı başlıca prensipler ise en çok kayırılan ulus (most favoured nation) ve ulusal muamele (national treatment) kuralları ile ifadesini buluyor. Üye devletlerden gelen mal ve hizmetlere ilişkin uygulamaların, başka üye devletlerden gelen mal ve hizmetler ile bunların ulusal pazardaki karşılıklarına nazaran ayrımcı muameleye tabi tutulmasını engellemek amacıyla ortaya çıkarılan bu kurallar, temel bir anlatımla; bir üye devlete sağlanan avantajın, diğeri açısından de geçerli olmasını ve üye devletlerden ithal edilen ürünlerin, ulusal ürünlere nazaran daha dezavantajlı bir pozisyona sokulmamasını içeriyor.

GTS rejimini bu mercek altında incelediğimizde, bu temel prensiplerle ve Gümrük Tarifleri ve Ticaret Genel Anlaşmasının (“GATT”) I. maddesi ile çelişir nitelikte olduğu duyumsanıyor. Zira bahse konu hüküm, anlaşmaya taraf bir devletin, DTÖ üyesi devletlere farklı gümrük vergileri uygulamasını yasaklıyor.

Öte yandan, hukuk ve ekonominin bir araya geldiği her alanda olduğu gibi burada da hukuk kuralları, düzenlemeye çalıştıkları devletlerarası iktisadi ilişkiler bütününün ihtiyaçları karşısında eviriliyor ve ülkelerin ekonomik etkinlikleri ekseninde karakterini bulan bir istisna ortaya çıkıyor. Gelişmiş ülkeler ile gelişmekte olan ülkelerin sahip oldukları farklı düzeylerdeki ekonomik etkinliğin artırılmasını amaçlayan bu istisna, esasen 1979 yılında alınan GATT’a taraf olan ülkelerin aldığı bir karara dayanıyor. Takip eden süreç içerisinde pek çok tartışmaya konu olan bu uygulama, 1994 yılındaki Uruguay turundan sonra DTÖ sisteminin de bir parçası haline geliyor ve Yetki Hükmü (Enabling Clause) olarak bilinen kurum ile ayrımcılık karşıtı ana omurgadan ayrışan bir istisna olarak yeni sistemde varlığını sürdürüyor.

Ekonomik temelli bir pozitif ayrımcılık öngören bu sistem ile gelişmekte olan ülkelerden gelen ürünlere farklı veya daha iyi muamele uygulanmasının önü açılırken gelişmiş ülkelerin de bu avantajları sağlarken DTÖ kurallarını ihlal etmeyecekleri temin ediliyor. Uluslararası mukayeseli hukukun, ticaretin liberalleşmesine ve ekonomik büyümeye katkı sağlama arzusunun da bir görünümü olan istisna, bu niteliği gereği herhangi bir uluslararası kuralın ihlal edilmesine sebep olmadan uygulanabiliyor. Avrupa Birliği ile Kanada ve Japonya gibi ülkeler, hâlihazırda GTS rejimini uygulayan gelişmiş ekonomilerin başında geliyor.

DTÖ’nün karar insicamı

Uluslararası ticarette etkinlik kazanımını amaçlayan GTS uygulamasının, bu amacına ulaşabilmesi için sistem içerisinde objektif kuralların belirlenmesi ve gelişmekte olan ülkeler arasında farklı muamele yapılmaması gerekiyor. DTÖ Temyiz Organı da GTS kapsamındaki ülkeler arasında ayrımcılık yapılmasına karşı tavır sergiliyor ve bu pozisyonunu karar insicamının bir parçası haline getiriyor. (EC- Tariff Preferences[2]). Ayrıca DTÖ’nün, Avrupa Komisyonu’nun 2003 yılında bazı tekstil ve ilaç ihraçlarına ilişkin Hindistan’a tanınan GTS imtiyazlarını devre dışı bırakmasına karşı başlatılan benzer bir süreç kapsamında Hindistan lehine karar verdiği de biliniyor.

Hal böyle olunca, ABD’nin, Hindistan ve Türkiye’yi sistemden çıkarmasının altında yatan sebepler de önem kazanıyor. Zira Türkiye veya Hindistan tarafından başlatılacak olası bir DTÖ yargılamasındaki belirleyici faktörün; Türkiye’nin ve Hindistan’ın sistemden çıkarılmasının objektif ve kabul edilebilir gerekçelere dayanıp dayanmadığı hususu olacağa benziyor.

Türkiye cephesi

Kapsam dışına çıkarmaya ilişkin açıklama, Türkiye’de oldukça tepki ile karşılandı. Konuya ilişkin yaptığı ilk açıklamada, Ağustos ayından beri devam eden gözden geçirme süreci sonrası Türkiye’nin GTS programından çıkarılması hususunda değerlendirme yapan Ticaret Bakanı Ruhsar Pekcan; “2018 yılı 11 aylık döneminde ABD’nin GTS kapsamında dünyadan yaptığı toplam 20.9 milyar dolarlık ithalatta Türkiye’nin 1.74 milyar dolarlık ve yüzde 8.2’lik payla beşinci tedarikçi ülke konumunda olduğunu” belirtirken kararın ABD’li firmaları da olumsuz etkileyeceğini kaydetti[3].

Türkiye-ABD arasında belirlenen 75 milyar dolarlık ticaret hacmi hedefi ile de çeliştiği değerlendirilen bu kararın, Türkiye’nin ekonomik olarak yeterince geliştiğine ve artık GTS sisteminden yararlanmaya elverişli olmadığına dayandığı açıklanıyor. Türkiye’nin, sistem kapsamında ticaret yaptığı sektörlerin başında otomotiv, mücevherat, tarımsal ürünler, plastik ve makine aksamlarının geldiği biliniyor.

ABD’nin bu yaklaşımının ekonomik izdüşümünün ise sınırlı olacağına ve ülkeyi fazla etkilemeyeceğine dair iktisadi değerlendirmeler paylaşılırken, otomotiv sanayii temsilcilerinden de benzer açıklamalar geliyor. ABD’ye olan satışların, otomotiv sektörünün 32.2 milyar dolar düzeyinde seyreden yıllık ihracatı içerisinde yalnızca yüzde üç civarı bir payı olduğunu belirten sektör temsilcileri, Türkiye’nin bu durumdan ciddi biçimde etkilenmeyeceğini kaydediyor[4]. Buna karşın farklı bir pozisyon alan mücevher sektörünün temsilcileri ise 300 milyon dolar civarında seyreden ihracatlarının yarıya düşebileceği konusunda uyarıda bulunuyor[5]. Yeni durumda, otomotiv sektöründe yüzde iki buçuk mücevheratta ise yüzde beş buçuk oranında bir maliyet artışı bekleniyor.

Hindistan cephesi

Alınan karar ile yaklaşık iki bin ürün için tanınan ve yüzde bir ila altı arasında değişen oranlarda sağlanan ihracat kolaylıklarından yoksun kalacak olan Hindistan hükümeti de konuya ilişkin benzer bir tavır takınıyor ve bahse konu imtiyazların yıllık 190 milyon dolar düzeyinde bir ticareti etkilediğini vurgulayarak bunların devre dışı kalmasının önemli bir etkisi olamayacağını belirtiyor. Öte yandan, hükümetin yaptığı bu açıklamaları yanlış ve yanıltıcı bulan bazı çevreler, Hindistan’ın GTS rejiminin bir numaralı lehtarı olduğunu ve bu imtiyazlardan faydalanan işlemlerin hacminin 5.6 milyar dolara ulaştığını savunuyor[6].

Hindistan hükümetinin, konuya ilişkin DTÖ’ye başvuru yapmayı değerlendirdiği de kulislerde konuşulurken, DTÖ nezdinde bir çözümü uzun ve etkinsiz bulan çevrelerin, meselenin ikili diyalog konusu yapılmasını istedikleri de basına yansıyan haberler arasında[7].

Hindistan’ın kapsam dışı bırakılmasının gerekçesi olarak Amerika menşeli malların Hint pazarına erişimine engel olunması gösterildiği düşünüldüğünde; Hindistan’ın son dönemde e-ticarete ilişkin getirdiği uygulamaların Amazon gibi Amerika menşeli şirketlerin Hint pazarına girişini güçleştirmesi, olası bir DTÖ sürecinde ABD otoriteleri nezdinde argüman olarak kullanılabileceğe benziyor.

Sonuç

GTS rejimi kapsamında Türkiye’ye (ve Hindistan’a) sağlanan birtakım uluslararası ticaret imtiyazlarının geri alınması, ülkemiz ile ABD arasında dolaşımda olan ürünler açısından maliyeti artırarak pek çok ticaret dalını zora sokacağa benziyor. ABD’nin bu tek taraflı uygulaması karşısında, devletlerarası düzeyde yetki sahibi DTÖ’ye başvurma hakkına sahip olan Türkiye’nin ise; bu başvuru kapsamındaki başarı şansı, ABD uygulamalarının ayrımcı nitelikte olduğunun tespit edilmesine dayanıyor.

Ayrımcılık niteliği belirleyici faktör olarak kendisini ayrıştırırken, yapılması gereken ilk değerlendirme ise ABD’nin kapsam dışı bırakma yaklaşımına dair ileri sürdüğü gerekçelendirmenin objektif olup olmadığıdır. Türkiye’nin gayrisafi milli gelirin artması ve yoksulluğun azalması sebebiyle artık GTS kapsamında ele alınamayacağına dair yapılan değerlendirmenin ne derece objektif olduğu ise ancak inter pares (eşitler arasında) bir değerlendirme ile anlaşılabilecektir. Dolayısıyla, olası bir yargılamada bu unsura odaklanacak olan DTÖ organları, GTS imtiyazlarından istifade eden Malezya ve Endonezya ile özellikle G20 üyesi olan Brezilya gibi ülkelerin gelişmişlik düzeyleri ve ekonomik refahını Türkiye parametreleri ile karşılaştıracak ve ABD’nin sergilediği farklılaşan yaklaşım için rasyonel bir ekonomik gerekçe olup olmadığını irdeleyecektir.  


[1] https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2019/march/united-states-will-terminate-gsp

[2] Panel Report, European Communities – Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries, WT/DS246/14, para. 7.129

[3] http://www.hurriyet.com.tr/ekonomi/bakan-pekcandan-abdnin-karariyla-ilgili-aciklama-41138388

[4] https://www.dunya.com/sektorler/otomotiv/gumruksuz-ticaretin-iptali-turkiyeyi-nasil-etkiler-haberi-440662

[5] http://www.fortuneturkey.com/abd-yaptirimi-mucevher-sektorunu-vurabilir

[6] https://economictimes.indiatimes.com/news/economy/foreign-trade/view-us-trade-snub-should-be-wake-up-call-for-india/articleshow/68280805.cms

[7] https://economictimes.indiatimes.com/news/economy/foreign-trade/india-considers-moving-wto-against-us-over-withdrawal-of-import-sops/articleshow/68291352.cms