Ticaret Savaşının Ortasında Avrupa’dan Reform Sesleri

Avrupa’da dış ticaret kuralları 15 yıldır yaşadığı en büyük değişimini yaşıyor. Dış ticaret politikasında uzun süredir yapılmak istenen reform Haziran ayında yürürlüğe girdi. Daha etkili bir dış ticaret politikasıyla Avrupa pazarında çevresel ve sosyal standartların da korunması amaçlanıyor. Daha önce “Avrupa Birliği’nin Yeni Düzenlemesi Neyi Değiştiriyor?” adlı yazımızda bahsettiğimiz üzere yeni sistemde damping ve telafi edici vergilerin hesaplanmasında farklı yöntemler benimsenecek. Ülke ve sektör bazlı hazırlanacak raporlar yapılan incelemeleri oldukça kolaylaştıracak ve soruşturmalara dayanak oluşturacak. Bu kapsamdaki çalışmaları “AB’den Çin’e “Genel” Müdahale” isimli yazımızda anlatmıştık. Gerçekten  de reformların kaynağında Çin ile olan ilişkiler kadar küresel ticaret savaşlarına sağlam bir zırhla çıkma isteği yatıyor. Henüz yapılmamış olsa da Türkiye’de de bazı sektörlerin mercek altına alınması işten değil. Özellikle süper teşviklerden yararlanan teşebbüslerin AB Komisyonu’nun hazırlayacağı raporları dikkatle takip etmesi gerekiyor.

Diğer bir önemli husus ise yeni dönemde Avrupa’nın sosyal ve çevresel standartlarının soruşturmalarda daha çok göz önünde tutulacak olması. Bu sayede Avrupa sanayisinin katlanmak zorunda olduğu sosyal ve çevresel düzenlemelerin, onların yabancı rakipleriyle rekabette geriye düşürmemesi sağlanacak. Bu doğrultuda örneğin Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) gibi kuruluşların standartları göz önüne alınacak.

Değişiklikle birlikte Avrupa’nın uzun zamandır kabul etmiş olduğu “daha düşük vergi kuralı” da esnetiliyor. Dünya Ticaret Örgütü düzenlemelerinde, damping marjına kadar ek vergi öngörülmesi mümkün kılınmışken Avrupa Birliği bugüne kadar zararı ortadan kaldıracak miktarda önlemlerin alınması yoluna gitmişti. Yeni düzenleme ile birlikte daha yüksek ek vergilerin öngörülmesi mümkün olacak. Geçici önlemlerin de bu oranlar üzerinden alınması sağlanarak AB sanayisinin soruşturma döneminde zarar görmesinin önüne geçilecek. Soruşturmanın sonunda tedbir alınmasına gerek olmadığına karar verilirse, teşebbüsler ödedikleri geçici önlemlerin geri ödemesini talep edecekler. Reform çalışması içinde ayrıca soruşturmaların işleyişi de değişiyor. Dokuz ay olan soruşturma süresi yedi aya düşürülüyor. Bu süreçte alınacak geçici önlem ve tarife kontenjanları üç hafta öncesinden açıklanacak. Geçici önlemlerin yürürlüğünden önce Avrupa pazarında stok yığılmasının da önüne geçilecek. Bu sayede soruşturmalarda şeffaflık ve öngörülebilirliğin arttırılması amaçlanıyor.

Yeni dönemde, soruşturmalara katılımın da artırılması hedefleniyor. Bu doğrultuda ticaret birliklerinin soruşturmalara katılımının önü ilk kez açılıyor. Ayrıca küçük ve orta ölçekli Avrupa firmalarının soruşturmalara katılımını artırmak için özel bir organizasyon hazırlanmış durumda.

ABD’den Türkiye’yi DTÖ’de Şikâyet: Bizi de es geçmediler

Uluslararası ticarette karmaşa devam ediyor. Ticaretin doğası gereği sorun sadece bir bölgede değil, tüm dünyada etkisini gösteriyor. Birleşik Krallık’ın Avrupa Birliği’nden (“AB”) ayrılma süreci (Brexit) tartışmaları devam ederken, Atlantik’in öte yakasında NAFTA’nın yenilenmesiyle ilgili tartışma sürüyor. Ticaret savaşlarının başrol oyuncularından biri Asya’yı temsilen Çin Halk Cumhuriyeti (“Çin”). Çin’in pazar ekonomisinin tanınıp tanınmayacağı konusunda DTÖ panelinde halen tartışılırken; bu bekleme sürecinde gerek Avrupa gerek Amerika’nın dış ticaret pratiğini şimdiden değiştirmiş bulunuyor. Ülkelerin zırhlarını giyip kılıçlarını kuşandıkları günümüzde savaşın bir kazananı olmayacağı açık. Tam tersine yaşanan sıkıntılar domino etkisiyle bir ülkeden ötekine geçip büyüyor.

Son dönemde çelik ve alüminyum, otomobil ve otomobil parçaları gibi pek çok ürüne karşı ithalatı kısıtlayan önlemler almaya başlayan Amerika Birleşik Devletleri (“ABD”) geçtiğimiz gün Çin, Kanada, AB, Meksika ve Türkiye’yi Dünya Ticaret Örgütü’ne şikâyet etti. ABD’den ithal edilen bazı ürünlerine karşı ek mali yükümlülük getiren bu beş üyenin anlaşmalara aykırı davrandığı iddiası ile yapılan şikâyet sonrasında istişare süreci başlatıldı. 60 günlük istişare süreci sona erdikten sonra uyuşmazlığın çözümü için panel kurulması söz konusu olacak.

Türkiye’nin şikâyet edilmesinin sebebi 25 Haziran 2018 tarihinde Resmi Gazete ’de yayımlanan 11973/2018 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile ABD’den gelen belirli ürünlerin ithalatında ek mali yükümlülük kararlaştırılmış olması. Bunlar arasında pirinç, sert kabuklu meyveler, yaprak tütün ve tütün dökümleri, binek otomobiller gibi pek çok çeşitli ürün bulunuyor. ABD, düzenlemenin ayrımcı niteliğinden dolayı 1994 tarihli Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması’nın (“GATT”) 1/1 ve 2/1 (a) ile (b) maddelerine aykırı olduğunu iddia ediyor.

Pınar Artıran Birleşik Krallık Parlamentosu’nda

Uluslararası ticaret hukuku alanında birikimleriyle ekibimize Of-Counsel olarak değerli katkılarını sunan Dr. Pınar Artıran, davet edildiği Birleşik Krallık Parlamentosu’nda 21 Şubat 2018 tarihinde bilirkişi olarak tanıklık yaptı. Uluslararası ticaret hukuku konusunda 20 yılı aşkın tecrübeye sahip olan Dr. Pınar Artıran, İstanbul Bilgi Üniversitesi Hukuk Fakültesi DTÖ Kürsü Başkanlığı, Milletlerarası Özel Hukuk Kürsüsü Öğretim Üyeliği ve Uluslararası Ticaret ve Tahkim Hukuku Uygulama ve Araştırma Merkezi Müdürlüğü görevlerini yürütüyor.

Brexit olarak adlandırılan Birleşik Krallık’ın Avrupa Birliği’nden ayrılması sürecinde, ülkenin AB Gümrük Birliğinde kalıp kalmaması veya yeni bir Serbest Ticaret Bölgesi Anlaşması imzalaması tartışılmaya başlanmıştı. AB ile bu şekilde ekonomik ilişkilerini yeniden şekillendirmek zorunda olan Birleşik Krallık için Türkiye örneği ise büyük önem arz ediyor. Bilindiği üzere 1963 yılında imzalanan Ankara Anlaşması ile AB ve Türkiye arasında bir ortaklık sağlanmış, 1995 yılında ise Gümrük Birliği Kararı ile işlenmiş tarım ürünleri ve sanayi malları için taraflar arasında gümrük vergileri ve miktar kısıtlamaları tamamen kaldırılmıştı. Bu kapsamda Birleşik Krallık, AB ile Gümrük Birliği bulunan Türkiye tecrübesini yakından inceliyor. Konuyu en iyi bilenlerden biri olan akademisyen Pınar Artıran bu doğrultuda İngiltere’ye davet edildi.

Dr. Artıran, Birleşik Krallık parlamentosunda yaptığı bilirkişi tanık konuşmasında AB ile Gümrük Birliği’nin Türkiye için ne ifade ettiğini, bu doğrultuda yaşanan sorunları ve güncel hukuki durumu anlattı. Konuşması İngiliz Parlamenterler Komitesi tarafından dikkatle takip edilen Artıran’a özellikle uygulamada karşılaşılan sorunlara ilişkin çeşitli sorular soruldu.

Tanıklık oturumunda; AB ile serbest ticaret anlaşmaları olan ülkelerin Türkiye pazarına kolayca girmesine karşın Türkiye’nin bu üçüncü ülkelerle ticaret anlaşması kuramadığını ve böylece taraflar arasında asimetrik bir ilişki ortaya çıktığı ifade edildi. Bunun yanında işlenmemiş tarım ürünleri ve hizmetler ticaretinin de Gümrük Birliği kapsamının dışında bırakılmasının yarattığı sıkıntılar üzerinde duruldu. Türkiye’nin AB üyesi olmaması nedeniyle Avrupa Birliği Adalet Divanı yargı yetkisi altında olmamasına rağmen, Gümrük Birliği’nden kaynaklanın ihtilaflarda son karar merci olarak Divan’ın yetki kazanması olasılığının hukuki sonuçlarına ve Türk tır taşımacılarının çeşitli AB ülkeleri tarafından transit geçişlerde kota ve ücretlendirme gibi çeşitli engellerle karşılaşmasına ilişkin olarak Avrupa Birliği Adalet Divanı’nda yürütülmekte olan davaya dikkat çekildi. Bu anlamda Dr. Artıran, AB ile olan ilişkilerde kalıcı ve kurumsal bir uyuşmazlıkların halli mekanizmasının getirilmesi gerektiğini vurguladı. İlgili konuşmanın tamamına buradan ulaşabilirsiniz.

Dr. Artıran, ayrıca son dönemde uluslararası ticaretin geçtiği süreç hakkında medyada pek çok konuşma gerçekleştirdi. Ülkeler arası dış ticaret anlaşmazlıklarını betimlemek için kullanılan ticaret savaşları hakkında kendisine yöneltilen sorular karşısında hukuki çerçeveyi anlatan Artıran; ABD – AB, ABD – Çin ilişkileriyle bu ilişkilerin Türkiye üzerinde nasıl etkiler doğuracağı konusunda analizlerini aktardı. Konuşmalarında Dünya Ticaret Örgütü hukuku açısından son gelişmeleri yorumlayan Pınar Artıran, sorunların arkasında yatan unsurlara dikkat çekti. Dr. Artıran birçok ülkenin nasıl etkileneceği hakkında da örnekleriyle konunun önemine dikkat çekti. İlgili konuşmaların bir kısmına yazının içine eklenmiş linklerden ulaşabilirsiniz.

Kanada’dan Türk Makarnacılara Ağır Müdahale

Uluslararası ticaret için zor zamanlardan geçiyoruz. Konuya karşı az çok bilgi sahibi herkesin ağzında bir ticaret savaşları lafı almış gitmekte. Amerika Birleşik Devletleri’nin çelik ve alüminyum için gümrük vergilerini artıracağını açıklamasıyla başlayan süreçte her gün yeni pazarlıklar gündeme geliyor. Yükselen korumacılık akımına karşın pek çok ülkenin önlemleri artırıp ticaret sistemini kilitlemesi son gelişmelerle birlikte artık bir korku senaryosu olmaktan çıkıyor ve aslında ülkelerin 1947 yılında Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşmasını, 1994 yılında Dünya Ticaret Örgütü’nü (“DTÖ”) kuran anlaşmaları imzalamasının altında yatan nedenler görmezden geliniyor. Ticaret ilişkilerinin kopması ile ekonomik ve politik sorunların da giderek artacağı söylemek  geldiğimiz noktada öngörülemez değil. Keza halihazırda ticaretin zorlaştırılması hakkında zımni bir anlaşma gizliden gizliye yürütülüyor gibi.

Devletler korumacı politikalar konusunda yarışa dursun, sistemin işlemesinde önemli bir rol de tabi ki ticaretin vazgeçilmez oyuncusu olan özel teşebbüslere düşüyor. Her gün dünyanın çeşitli yerlerinde uygulanan ticaret politikası savunma önlemleri ile doğrudan muhatap olan ve aslında doğrudan etkilenen onlar. İlgili oldukları soruşturmalarda teşebbüslere gönderilen çok sayıda bildirim, firmalar tarafından ciddiye alınmıyor veya ciddiye alınsa da bu doğrultuda ne yapılacağı konusunda bir kararsızlık yaşanıyor. “Bizim zaten o ülkeye ihracatımız çok az” düşüncesiyle soruşturma maliyetlerinden kaçan teşebbüsler aslında DTÖ kurallarının çiğnenmesine göz yummuş oluyor. Özel teşebbüslerin itiraz etmekteki motivasyon eksikliği  düşünüldüğünde,ihracat birlikleri ve/veya sektör derneklerinin yapacağı itirazlar gittikçe önem kazanıyor. Bu birlik veya derneklerin (teşebbüs birliği) soruşturmayı takip etmesi, bu konuda kendisi bir aksiyon alamıyorsa bile en azından Ekonomi Bakanlığı’nı bu doğrultuda harekete geçmesi için yönlendirmesi gerekiyor.

Pek çok ülkenin mevzuatında DTÖ kurallarına paralel olarak “işbirliği yapan teşebbüs” için özel bir takım avantajlar yer almakta.  Ancak teşebbüslerin damping ve telafi edici vergi soruşturmalarına katılma konusundaki çekingen tavırları sebebiyle; oldukça elzem olan soruşturma makamları ile işbirliği şartı gerçekleştirilmemiş oluyor ve bu doğrultuda söz konusu makamlar eksik verilerle analiz gerçekleştiriyor. Üstelik şikayetçiye bir itiraz da olmadığından damping marjları oldukça yüksek hesaplanabiliyor.

Bu sıkıntılı durumun en yakın örneği Kanada’da yürüyen makarna soruşturmasında gerçekleşti. ABD’den sonra Türk makarnasına karşı anti-damping soruşturması başlatmış olan Kanada’da geçtiğimiz günlerde Türk makarnası için %200 üzerinde ek gümrük vergisi kararlaştırıldı. Henüz ön karar aşamasında olan soruşturma neticesinde Türkiye’nin Kanada’ya makarna ihracatı sona erecek gibi görünüyor.

 

Özellikle Kanada’ya ihraç edilen makarna üretimin bir kısmında Kanada’dan ithal edilen unun (durum) kullanıldığı dikkate alındığında; Kanada iç pazarında üretim etkinliğinin başarısız olduğu görünüyor. Buna karşın Türk üreticisinin bu denli etkin üretimi ancak devlet teşvikleri ile yapabileceği iddia ediliyor.

Kanada’da soruşturma mekanizması iki başlı şekilde yürütülüyor. Kanada Gümrük Servisi Ajansı (“CBSA”) soruşturmayı başlatmak ve sonraki sürecin tamamında damping marjını hesaplamak için inceleme yürütüyor. Bununla birlikte Kanada Uluslararası Ticaret Mahkemesi (“CITT”), tespit edilen damping iddiasının yerli endüstriye zarar verip vermediğini araştırıyor.

Söz konusu soruşturma dahilinde CBSA, Türk firmaları için damping marjını %201.8, telafi edici vergi oranını ise %5.8 olarak belirtmiş. Toplam %207.6’ya denk gelen bu oran oldukça dikkat çekici. Uluslararası ticaret sisteminde %100’e yakın veya %100’ü aşan vergiler yabancı ürünün piyasada istenmediği göstermekte, fiilen o ürüne piyasayı kapatmakta. İlginç olan ise soruşturma kapsamında sadece bir firma özelinde ayrı damping marjı (%27.3) hesaplanması. Dolayısıyla bu durum bizi firmanın soruşturma otoritesiyle işbirliğine geldiği sonucuna çıkarıyor.

İlerleyen süreçte CBSA’nın damping marjı üzerine nihai kararını açıklaması ve CITT’in yerli sanayi üzerindeki zararın tespitine yönelik nihai kararını vermesi bekleniyor. CITT’in yaptığı inceleme ardından 25 Haziran 2018 tarihinde kamu dinleme toplantısı yapılacak. Bugün itibariyle firmaların, CITT’in yerli endüstrinin uğradığı zarara ilişkin nihai incelemesine katılma talebinde bulunması hala mümkün. Başvuruların 12 Nisan 2018 tarihine kadar iletilmesi gerekiyor. Buna ek olarak firmaların, CITT nezdinde (eğer şartlarını taşıyorsa) kendi ürünlerinin ilgili otoritenin kapsam dışı bırakma şartlarını taşıması kaydıyla (örneğin ürünün sınıflandırılmasıyla ilgili esaslı bir farklılık göstermesi) soruşturma kapsamından çıkarılmasını talep etme şansı var.

Son olarak soruşturmanın ardından kamu menfaati incelemesi yapılması talep edilebilecek. Kamu menfaati incelemesi isteyen tarafların şimdiden harekete geçip CITT kararı üzerinde olabildiğince etki yaratması gerekiyor.

AB’den Çin’e “Genel” Müdahale

Daha önce “Avrupa Birliği’nin Yeni Düzenlemesi Neyi Değiştiriyor?” isimli yazımda bahsettiğim düzenleme geçtiğimiz hafta itibariyle yürürlüğe girdi[1]. Avrupa Birliği’nin (“AB”) damping ve sübvansiyon hesaplamalarında yeni bir yöntem benimsemesi politik ve ekonomik pek çok anlam barındırıyor. Öncelikle tekrarlamakta fayda var: düzenlemenin kabul edilmesinin arka planında Çin Halk Cumhuriyeti (“Çin”) ile olan ticari ilişkiler yatıyor. Her ne kadar AB Komisyonu tarafından yapılan açıklamalar düzenlemenin hiçbir ülkeyi hedef almadığı şeklinde olsa da; öngörülen ilk raporun Çin üzerine olması bir o kadar çok da şaşırtıcı değil. İşin özü AB, Dünya Ticaret Örgütü (“DTÖ”) kapsamında sorumlu tutulmamak için “ne şiş yansın ne kebap” politikasını izliyor.

Bu gelişmeyle birlikte iki soru/n gündeme geliyor. Bunlar kısaca 1) Çin’in DTÖ ortaklığı ile küresel ekonomide konumlandırılışı ve 2) düzenlemenin gerçekten DTÖ kurallarına uygunluğu başlıklarında toplanabilir. Sırasıyla bu başlıklar hakkında yazıya devam edelim.

Çin mi? Ne Çin’i? Çin ne arar yahu pazarda?

Çin Halk Cumhuriyeti’nin Dünya Ticaret Örgütü’ne katılması 2001 yılında gerçekleşti. Gerek Çin içinde gerekse Çin dışında bu katılıma karşı olanlar bulunmaktaydı. DTÖ sistemi, serbest ve eşit ticaret ilkeleri üzerine kurulmuştu. Sistemin kurucu metni GATT’ın en çok kayrılan ulus prensibi (“MFN”) ve ulusal muamele (“NT”) prensibi gereği uluslararası ticaretin ortakları, tarifeleri her üye ülke için aynı olacak şekilde belirlemekteydi. İstisnai haller dışında ek vergi ve muadili olabilecek uygulamalardan kaçınılmaktaydı. Yasaklanmış bu uygulamalara ek olarak kota sınırlaması da mümkün değildi.

Çin üretimi mallar DTÖ üyeliği öncesinde de dünya pazarında oldukça ucuz fiyatlarla dolaşmaktaydı. Bu ürünler pek çok sektör açısından yerli üreticinin kabusunu oluşturuyordu.. Peki ne oldu da yerli piyasaların en büyük korkusu ticaret ortağı haline geldi? Çin’in DTÖ üyeliği ise özellikle 2 açıdan önem taşıyordu: 1) Çin’i uluslararası ticaret ortaklığına dahil etmek ve bu sayede küresel oyunu kurallarına göre oynamasını sağlamak 2) Çin coğrafi pazarının DTÖ üyelerinin yatırımlarına açılması da dahil çeşitli reformlar yapmasını sağlamak[2].

İşte bu sebeplerle uzun yıllar süren pazarlıkların ardından Çin, DTÖ sistemine katılmış oldu[3]. Ancak farklı bir politika sahip Çin’de devlet planlı ekonomi benimsenmişti. Buna bağlı olarak fiyatlar, olası piyasa şartlarına göre oldukça düşük kalıyordu. Çin mallarının bu fiyatlarıyla küresel pazarda dolaşması pek çok endüstrinin sonu demekti. Çözüm olarak Çin’in DTÖ’ye katılım protokolüne bir madde eklendi. DTÖ üyeleri Çin’i pazar ekonomisi olmayan ülke (“NME”) olarak değerlendirebilecekti. Bu sayede damping veya sübvansiyon soruşturmalarında, ayrıca bir hesaplama gerekmeksizin ürün fiyatlarının normal değeri yansıtmadığı kabul edilebilecekti. Soruşturma ülkesi fiyatları oluşturulmuş normal değer hesaplamasıyla veya sürrogat ülke[4] kıyaslamasıyla tespit edecekti. Bu kuralla Çin gerçek anlamda MFN ilkesinden faydalanamıyordu. Bu madde 2001 yılından itibaren 15 yıl geçmesiyle ortadan kalkacak şekilde oluşturulmuştu.

Başkan Trump az önce yaptığın paylaşıma yorum yaptı[5].

Çin’e karşı bu tutum aslında DTÖ’ye katılımından çok daha önce başlamıştır[6]. Asıl sorun Çin gibi gerek popülasyonu gerek yüzölçümüyle dev bir ülkenin 15 yıl piyasa sistemini oturtmasını beklemekti. Zira Çin pek çok reform ile gerçekten de değişim göstermiştir. Ancak devlet müdahaleciliği de ortadan bu kadar kısa sürede ortadan kalkamazdı. 2016 yılına gelinirken taraflar Çin’in katılım protokolünü oldukça farklı yorumluyordu.

Kimi çevreler ilgili maddeyi Çin’in pazar ekonomisinin tanınacağı şeklinde yorumluyordu. Kimi çevrelerde ise bu maddenin ortadan kalkmasının hiçbir şeyi değiştirmeyeceği görüşü hakimdi. Nitekim madde ortadan kalktığında AB[7] ve Amerika Birleşik Devletleri’nde (“ABD”) değişen pek bir şey olmadı. Bunun akabinde Çin, DTÖ nezdinde AB ve ABD aleyhine başvurularında bulundu. ABD’nin görüşü NME statüsünün ortadan kalkmayacağı şeklindeydi. Zira yıllar boyunca Çin’e hep NME muamelesi yapılmış ve aksi hiç düşünülmemişti. Bu sebeple ABD, Çin’e NME statüsünü iç hukukta tanımlamayı tek başına yeterli gibi görüyordu[8][9].

Tarafsız düzenlemenin tarifsiz hafifliği

AB ise DTÖ’ye karşı sorumluluğu olduğu bilinciyle Çin’in NME statüsünü ortadan kaldırarak bu yazıya konu olan düzenlemeyi hazırladı. Düzenleme ise piyasa aksaklıkları ve devlet müdahalelerinin sık olduğu ülkeler hakkında farklı hesaplamaları öngörmekte. Yürürlüğe girdiği ilk gün, Çin raporu[10] da birlikte yayınlanıyor. Tabi ki gerekçesi AB’de en çok ithalat uyuşmazlığının Çin hakkında olması. Yaklaşık 500 sayfalık raporda Çin’in sermaye, finans piyasası ve bankacılık sektörü, enerji, iş gücü gibi makroekonomik dinamikleri inceleniyor. Bunun yanında kamuya ait teşebbüsler üzerinde duruluyor. Özellikle çelik, kimya ve seramik endüstrileri raporda detaylandırılıyor. İlk raporun Çin hakkında olması gerekçesini savunan AB ayrıca ekliyor: ikinci rapor da aynı sebeple Rusya hakkında olacak!

Belki de yaptım ama ispat edemezsin

Yeni sistemde Komisyon, buna benzer ülke ve sektör bazlı raporlar hazırlayabilecek. Bu raporlar sayesinde yerli endüstri şikayetçi olduğu soruşturmada bir dayanak bulmuş olacak. Bu açıdan raporun en büyük etkisi ispat yükünü Çinli ihracatçıya geçiriyor olması. Yazının girişinde belirtilen DTÖ kurallarına uygunluk bu noktada tartışmayı gerektiriyor. Sektör raporları ispat yükünü tekrar Çinli üreticinin üzerine atarak, yen dönemin NME statüsü döneminden çok da farklı olmayacağını gösteriyor. Nasıl mı? Bir örnekle anlatalım:

(Çin’e NME statüsü tanındığı dönem) DTÖ üyesi bir ülke bir başka DTÖ üyesine karşı MFN ilkesine aykırı bir önlem alıyorsa bunun ispat yükü de soruşturan ülkededir. NME statüsünü taşıyan ülkeler açısından ise böyle bir ispat şartı yoktur. Ancak soruşturulan bunun aksini kanıtlama şansına sahiptir. Bu ihtimal oldukça düşüktür. Anlaşmazlık DTÖ önüne gelirse ispat yükü halen ihracat yapan ülkededir.

(AB yeni düzenlemesi)[11] DTÖ üyesi bir ülke (Gümrük birliği sebebiyle AB), bir ülke hakkında MFN ilkesine aykırı bir önlem almak istiyorsa ispat yükü kendi üzerindedir. Ancak piyasa aksaklığı olan bir ülke hakkında rapor hazırlandıysa o zaman bu raporda yazanların aksini ispatlamak yine ihracatçıya düşmektedir. Burada temel fark ise DTÖ önüne gelen soruşturmalarda artık ispat yükünün soruşturma ülkesinde olacağıdır.

Şüphesiz AB ispat yükünü her bir soruşturma için tek tek araştırma yapmak yerine raporlar yayımlayarak yerine getirdiğini iddia edecektir. Bu çok haksız bir savunma da olmayacaktır. Zira ispat yükü her ne kadar yer değiştirmiş olsa da bunun sebebi gerekçesiz bir statü değil, araştırmaya dayanan bir rapordur. Bu açıdan bakıldığında AB aynı kıyafeti ters çıkarıp tekrar giymiş gibidir. Önemli olan bu haliyle DTÖ sistemine ne kadar sadık kalacağı; raporları yenileme, sadece belli ülkeler değil tüm ülkeler kapsamında düzenleme yapma gibi aksiyonları alıp almayacağıdır. Aksi halde DTÖ sisteminin özünü oluşturan MFN ilkesine aykırı hareket etmiş olacaktır.

Son olarak söylemek gerekir ki; Çin protokolünde 15 yıl geçmekle son bulmuş NME statüsünün, Çin’in pazar ekonomisini kabul etmek anlamına geleceğini savunmak güçtür. Ancak bunun MFN ilkesinin Çin’e de ayrım yapılmaksızın uygulanması anlamına geleceği şüphesizdir.

 

[1] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-17-5377_en.htm

[2] https://www.wto.org/english/news_e/pres01_e/pr243_e.htm

[3] http://phase1.nccr-trade.org/images/stories/Brown%20Bags/Gao-SYBIL-2007.pdf

[4] http://heinonline.org/HOL/LandingPage?handle=hein.journals/scal61&div=11&id=&page=

[5] https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2016/12/12/trump-says-china-is-not-a-market-economy-heres-why-this-is-a-big-deal/?utm_term=.6769d80bf5c9

[6] http://econofact.org/is-china-a-non-market-economy-and-why-does-it-matter

[7] http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2003/october/tradoc_111955.pdf

[8] https://www.wto.org/english/news_e/news16_e/us_statment_dsbmay16_e.pdf

[9] https://enforcement.trade.gov/download/prc-nme-status/prc-lined-paper-memo-08302006.pdf

[10] http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/156474.htm 

[11] http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/156473.htm

Avrupa Birliği’nin Yeni Düzenlemesi Neyi Değiştiriyor?

Avrupa Birliği (“AB”) Parlamentosu ve Konseyi, Avrupa Komisyonu’nun damping ve sübvansiyon soruşturmalarında kullanılan yöntem hakkında hazırladığı taslak üzerinde anlaşmaya vardı. Buna göre piyasa aksaklıklarının yoğun olduğu ülkeler ile ilgili yöntem değişikliğine gidildi. Yeni düzenleme ile AB’nin Dünya Ticaret Örgütü’ne (“DTÖ”) karşı olan sorumluluklarını yerine getirmeye çalışıyor[1].

Nedir, Ne Değildir?

Damping, ithal bir ürünün bir ülkede normal değerinin altında satışa sunulması sonucunda ortaya çıkmaktadır. Normal değerin belirlenmesinde ise ihracatçının kendi ülkesindeki satış fiyatı esas alınmaktadır. Dolayısıyla damping marjı hesaplanırken; ihracatçının sattığı ürünün iç pazar fiyatı ile ihraç edildiği ülkedeki fiyatı karşılaştırılır. Ancak bu yöntem her zaman doğru marjın hesaplanmasına yetmez. Herhangi bir sebep ile piyasaların işlemediği hallerde iç pazardaki fiyat, ürünün normal değerini yansıtmıyor olabilir. Bu konuda en belirgin örnek pazar dışı ekonomi (“NME”)  olarak kabul edilen ülkelerde görünür. Bu ülkelerde gerçek anlamda bir piyasanın varlığından söz etmek güçtür. Üretim, dağıtım ve tüketim süreçleri; fiyat ve diğer satış koşulları, ürün kalite ve özellikleri devlet tarafından belirlenmektedir. Sonuç olarak fiyat, arz ve talebe göre belirlenmemektedir. Bu durum ayrıca üretim miktarını da bir piyasa dinamiğine dayanmaksızın artırmakta ve aşkın kapasite sorununu ortaya çıkarmaktadır.

Düşük fiyattan ülke pazarına giren bu ürünler yüksek ihtimalle, yerli üreticinin zararı ile sonuçlanacaktır. Hukuken bir müdahalenin yapılmaması sonucunda ithal ürünler ile rekabet edemeyen yerli üreticinin dükkan kapatması işten bile değildir. Kısa vadede yerli alıcının refahını artırır gibi gözüken bu durumun, uzun vadede kapanan işletmeler ve işsiz kalan çalışanlar ile ülke ekonomilerine olumsuz yansıyacağı ise şüphesizdir.

AB’nin yeni düzenlemesi işte bu sorunla başa çıkma iddiasını taşımaktadır. Düzenleme, DTÖ üyesi ülkelerle yapılan ticarette damping marjının belirlenmesi için, ihracatçının ülkesinde ekonomiye etki eden önemli piyasa aksaklıkları ve yaygın devlet müdahalelerini dikkate alacak şekilde hazırlanmıştır. Bu doğrultuda Komisyon belirli aralıklarla sektör ve ülke bazlı raporlar yayınlayacak ve bu raporlar, Avrupalı üretici için şikayetlere dayanak teşkil edecektir. Yani rapor, fiyatların normal değeri yansıtmadığına karine oluşturacak, aksini ise ihracatçı ispat etmeye çalışacaktır.

Çin, Çin ve Yine Çin

Yukarıdaki paragraf okunduğunda akla gelen ilk ülke şüphesiz Çin Halk Cumhuriyeti (“Çin”) olacaktır. Düzenleme “spesifik olarak bir ülkeye yönelik olmadığı” sloganıyla çıkarılmışsa da varlık sebebinin Çin olduğu apaçık ortadadır. Söz konusu düzenlemeyi anlamak için Çin ile Avrupa Birliği ticaret ilişkisini kısaca hatırlamak gerekmektedir.

2001 yılında Çin, Dünya Ticaret Örgütü’ne katılmıştır. O dönemde uluslararası piyasaların, ucuz Çin mallarına karşı duyduğu endişe neticesinde üyelik protokolüne bir madde konulmuştur. Buna göre Çin, bir süre için daha diğer DTÖ üyelerinin anti-damping hesaplamalarını özel bir yöntem ile devam ettirmesine izin vermiştir[2]. Bu yöntem ile Çin bir NME olarak tanımlanmaktadır. Özetle, diğer ülkeler Çin’den gelen ürünler açısından; fiyat ve maliyetleri göz ardı edebilir ve bir soruşturmada damping marjını belirlemek için “alternatif yöntemler” yoluna (üçüncü bir ülkenin varsayımsal maliyetleri gibi dış ölçütler) gidilebilir. Bu sayede yüksek üretim kapasitesine sahip Çin dünya ticaret ağının önemli bir ortağı haline getirilirken, yerli piyasalarda yıkıcı etkilerden korunmuştur. Çin’e verilen NME statüsünün DTÖ katılımından itibaren on beş yıl sonra sona ereceği kararlaştırılmıştır[3]. Ayrıca Çin’in ekonomide reformlara gideceği konusunda da taraflar anlaşmıştır. 2016 yılında bu on beş yıllık sürenin sonuna gelinmiş, Çin, diğer DTÖ üyelerinin kendi piyasa ekonomisi statüsünü tanıyacakları beklentisine girmiştir. En azından bu sürenin sonunda Çin’e karşı kullanılan ticaret savunma araçlarında ispat yükünün yer değiştirmesi gerektiği söylenmelidir.

Yeni Düzenleme, Eski Uygulama

AB’de bu düzenlemeden önce; Çin’den gelen ürünler için NME uygun fiyat hesaplamasının yapılması bir zorunluluktu. Çinli firmalar pazar ekonomisi koşullarında faaliyet gösterdiklerini kanıtlayamadıkça, Avrupa Komisyonu, damping değerini hesaplamak için otomatik olarak “alternatif yöntemler” kullanabiliyordu. 2016 yılı sonunda Çin, DTÖ çerçevesinde ticaret ortaklarından beklediği değişiklikleri göremeyince anlaşmazlıkların halli mekanizmasını hem Amerika Birleşik Devletleri[4] hem de Avrupa Birliği[5] aleyhine başlattı. Çin, “NME ülkeleri” için değer hesaplama konusundaki Avrupa ve Amerika düzenlemelerinin DTÖ yükümlülüklerine uymadığını iddia ediyordu[6].

AB’nin bu süreçte gidebileceği üç yol vardı. İlki hiçbir şeyi değiştirmeksizin eski düzenleme ile devam etmekti. Ancak bu durumda DTÖ’den kaynaklı sorumluluklarını yerine getirmemiş olacak ve Çin tarafından açılan davalarla uğraşacaktı. İkinci seçenek Çin’e istediğini vererek, piyasa ekonomisini tanımaktı. Bu halde ise Çin’den gelen ürünlerde damping marjının doğru hesaplanamayacağı için iç pazarda üreticinin büyük bir yıkıma uğrama ihtimali vardı. Üçüncü yol ise, bir düzenleme ile Çin bazlı düzenlemeleri kaldıracak ama  Çin’e karşı yaptırımları devam edecekti.[7]. Bu halde en doğru yolun üçüncüsü olduğunu düşünen AB kendince uluslararası arenada verdiği sözü de tutmuş olacaktı.

Amerika Çin’in bir piyasa ekonomisi olmadığını her fırsatta tekrarlarken[8], Avrupa Birliği bu konudaki son hamlesini konumuz olan düzenleme ile yaptı. Ülke bazlı olan düzenlemeyi kaldırdı. Kasım 2016’da taslağı hazırlanan yeni anti-damping ve anti-sübvansiyon yönetmeliği geçtiğimiz günlerde kabul edildi. AB bu açıdan farklı bir yaklaşım benimsedi – otomatik olarak “alternatif yöntem” rejimine giren ülkeler listelemek yerine, bir ülkede “ciddi piyasa aksaklıkları” tespit edildiğinde, Komisyon alternatif yöntemleri kullanacaktı. Yine de düzenleme, AB Ticaret Delegesi Cecilia Malmström’ün de belirtiği gibi ülke bazlı olmamakla birlikte hiçbir ülkeye piyasa ekonomisi statüsü de tanımıyordu[9].

Yeni düzenlemeye göre fiyat hesaplanmasında benzer ülke (analogue  country) yöntemi DTÖ üyeleri için artık kullanılmayacaktır. Bunun yerine piyasa aksaklığının olduğu sektör/ülkeye göre “örnek piyasa” esas alınacaktır. Komisyon tarafından piyasa aksaklıklarının tespitinde devlet politikası ve piyasaya etkisi, devlet teşekküllerinin yaygınlığı, yerel firmaların kayrılması, finans sektörünün bağımsız olmaması gibi kriterler bulunmaktadır. AB, DTÖ’den kaynaklı sorumlulukların yerine getirilmesini için Çin’in isminin geçtiği bir düzenlemeyi kaldırdı ancak yeni düzenlemenin kriterlerini sağlayan yegane ülkenin Çin olması, Komisyon’un ilk ülke/sektör raporunu Çin’e yönelik hazırlamaya başlaması, benzer ülke yönteminin adı değişmesi ancak mantığının  başka bir isimle aynı kalması düşünüldüğünde yeni düzenleme ile pek bir şey değişmemiş gibi görünüyor!

[1] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-3668_en.htm

[2] http://www.clearytradewatch.com/2016/01/european-commission-launches-public-online-consultation-possible-methodology-changes-trade-defense-investigations-regarding-china/

[3] https://www.wto.org/english/thewto_e/acc_e/a1_chine_e.htm

[4] https://www.wto.org/english/news_e/news13_e/ds471rfc_03dec13_e.htm

[5] https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds516_e.htm

[6] http://www.clearytradewatch.com/2017/06/anti-dumping-non-market-economy-chinese-goods-stand-eu/

[7] http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2016/november/tradoc_155080.pdf

[8] https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2016/12/12/trump-says-china-is-not-a-market-economy-heres-why-this-is-a-big-deal/?utm_term=.1f04c75c15e3

[9] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3604_en.htm

 

Boeing – Airbus Kapışmasında Son Durum

Dünya Ticaret Örgütü (“DTÖ”) Temyiz Organı, Amerika Birleşik Devleti (“ABD”) hakkında Avrupa Birliği’nin (“AB”) başlattığı (Boeing şirketine verilen) sübvansiyonlara ilişkin Panel kararını iptal etti. AB’nin Washington Eyaletinin düzenlemelerinde[1] öngörülen vergi teşviklerinin Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması’nın (“Anlaşma”) ihlali olduğu iddiasıyla başlattığı süreç; Panel kurulması ile sonuçlanmıştı. Panel dava ile ilgili kararında[2] AB iddiaları lehine görüş bildirmişti . Kararda Washington Eyaletinin düzenlemelerinin “yasa” (de jure) ile Anlaşma’yı ihlal ettiği kabul edilmemiş ancak, yasanın uygulamasının (de facto) yerli ürünleri ithal ürünlere göre kayırdığı belirtilmişti. Heyetin bu tespiti de Temyiz Organı tarafından bozulmuş oldu.

Uzun Bir Hikaye

Kararın gerisinde ABD’li Boeing ile AB’li Airbus şirketleri arasındaki rekabet yatıyor. Temyiz Organı’nın verdiği karar ile büyük hava araçları üretiminde duopol olan şirketler ilk kez karşı karşıya gelmiyorlar. Aslında kavganın ülkelerin dış ticaret politikasında etken olduğu ve uluslararası hukuka da yansımaları olduğu kolayca söylenilebilir[3]. İki dev uçak firması arasındaki anlaşmazlıklar daha önce de DTÖ uyuşmazlık çözüm sürecine konu olmuş ve şirketler milyarlarca dolar sübvansiyon almakla suçlanmıştı. DTÖ Temyiz Organı’nın yakın zamanda verdiği kararı aslında bu 12 yıllık sürecin şimdilik son halkasını oluşturuyor.

2005 yılında Avrupa Toplulukları ve belirli üye devletlere karşı (İngiltere, Fransa, İspanya ve Almanya) başlatılan süreç ancak 2011’de son bulmuştu. Söz konusu uyuşmazlık kapsamında, üye devletlerin sağladığı finansman sözleşmeleri ile, Avrupalı yatırım bankalarının kredileri, altyapı ve şirket yapılandırma yaptırımları (borçtan af ve sermaye sağlanması gibi) incelenmişti. Sonuç olarak Temyiz Organı, Airbus’ın anlaşmaya göre yasak herhangi bir sübvansiyon almadığına karar vermişti[4].

2006 yılında ise ABD aleyhine başlatılan DTÖ uyuşmazlıkların halli sürecinde Boeing şirketinin ABD hükümeti ve yerel eyalet yönetimlerinden çeşitli sübvansiyonlar aldığı belirtilmişti. Bunlar ise ödenek alma ve devlet tesislerinden faydalanma, ekipman ve çalışan yardımı alma, altyapı yardımları, AR-GE çalışmalarının NASA tarafından karşılanması ve vergiye ilişkin diğer bazı teşviklerdi. Bu uyuşmazlıkta Panel anlaşmanın ihlal edildiğini tespit etmiş ve Temyiz Organı da aynı yönde karar almıştı[5].

Son olarak ABD’nin savunmada olduğu bu süreçte Temyiz Organı kararını açıkladı. Öncelikle belirtmek gerekiyor ki; Anlaşmanın yorumlanması açısından önem taşıyan bu kararların devamı geleceğe benziyor. Temyiz Organı’nın bu uyuşmazlıkta ABD lehine karar vermesinin önceki kararlarına karşı bir durumu eşitleme çabası olup olmadığı sorusu ise ister istemez akıllara geliyor.

Sübvansiyonlar ve Heyet Raporu

Temyiz Organı’nın son kararını incelemek için ise öncelikle sübvansiyon teriminin irdelenmesi gerekiyor. Anlaşma’nın uyuşmazlığın merkezinde olan ilgili bölümünü hatırlayacak olursak (yasak sübvansiyon):

 “(b) tek başına veya diğer birkaç koşuldan biri olarak ithal mallar yerine yerli malların kullanımına bağlı olan sübvansiyonlar.” [6]

Maddede anılan “bağlı” olma, yasa veya uygulama yoluyla söz konusu olabilmekte. Örneğin yasanın doğrudan yerli ürünü kayırması söz konusu olmasa da uygulamanın bu şekilde gelişmesi yasak niteliğini değiştirmiyor. Bu konuda tek fark ispat araçlarının çeşitliliğinin uygulama yoluyla ihlalde daha dar olması.

Tartışmaya konu uyuşmazlıkta AB, Washington yasalarındaki iki düzenlemenin Anlaşma’ya aykırı olduğunu ileri sürmüştü. Buna göre ilk düzenleme; 1) işletme ve meşguliyet vergisinde teşvikler 2) ürün geliştirme, varlık ve kira, satım veya kullanım vergilerinde indirim veya muafiyeti (hep birlikte sivil havacılık vergi oranları) içeriyor. Söz konusu düzenlemenin Boeing 777x’in üretimine yönelik olduğu konusunda tarafların bir itirazı bulunmamakta. Bu anlamda yapılan yardımların anlaşma kapsamı içinde olduğu Panel tarafından da tespit edilmiş. Ancak bu düzenleme, Panel tarafından tespit edildiği üzere ne yasa ve ne de uygulama açısından Anlaşma’nın ihlalini oluşturmuyordu.

Anlaşma’ya aykırı olduğu iddia edilen bir diğer düzenleme ise; Washington Gelir İdaresinin kararı ile, uçak veya kanat aksamlarının montajının eyalet dışında yapılmış olması halinde işletme ve meşguliyet vergisi konusundaki vergi teşviklerinin kaldırılabileceğiydi. Panel bu maddeyi de incelemiş ve ilgili düzenlemenin yasa olarak ihlal anlamına gelmeyeceğini, yine de uygulamasının Anlaşma’nın ihlalini oluşturacağını belirtmişti.

Tarafların Konuyu Temyize Götürmesi

DTÖ Uyuşmazlıkların Halli mekanizmasının bir özelliği olarak iki taraf da Panel raporunu temyiz etti[7]. AB söz konusu ilk düzenlemenin ihlal olarak kabul edilmemesine ve ikinci düzenlemenin “uygulama yoluyla” ihlal olarak değerlendirilmesi sebebiyle delil kapsamının daraltılmış olmasına itiraz etti. İki düzenlemenin de “yasalar yoluyla” ithal ürünlerin dışlanması sonucunu doğurduğunu ve Panel’in değerlendirmesinde hataya düştüğünü iddia etti.

ABD ikinci düzenlemenin “uygulama yoluyla” yasak sübvansiyon olarak değerlendirilmesine itiraz ederek; düzenlemenin anlaşma kapsamında yerli ürünün ithal ürün kullanımına tercih edildiği anlamını taşımadığı, yalnızca montaj yeri hakkında bir düzenleme getirdiğini savundu.

Temyiz Organı AB’nin itirazlarını reddetti. İkinci düzenlemeye ilişkin olan Panel kararını ise bozdu. Bu anlamda genel itibariyle Panel kararı şu an için ABD lehine değişmiş oldu. Panel Raporunun bozulan kısımları yerine Temyiz Organı tarafından ayrıca bir tavsiye yapılmadı. Üstelik kararın bozulmasının tarafların iddialarının kabul edildiği anlamına da gelmediği açıklandı.

Vergi teşviklerine ilişkin düzenlemelerin ikisinin de yasak teşvik kapsamında değerlerlendirilmesi için yeterli veri bulunmadığı belirtilen Rapor bu yönüyle Boeing-Airbus kapışmasının son raundunu ABD’ye kazandırmış oldu.

Kararın Sonuçları

Karar DTÖ Temyiz Organı’nın GATT ve DTÖ Teşvikler ve Telafi Edici Vergiler Anlaşmaları ile yasaklanmış teşvikleri yorumlaması açısından önem taşıyor. Uyuşmazlığın en belirgin olduğu ikinci düzenlemenin yorumlanmasında, Anlaşmanın ilgili maddesi taraflarca farklı değerlendiriliyor. Yukarıda alıntılanan bentte yer alan “kullanımına” ve “bağlı olarak” ifadeleri bu açıdan büyük önem taşıyor.

“Kullanım” kelimesinin yorumlanması ise kararda can alıcı noktayı oluşturuyor. Örnek olarak şikâyet edilen ikinci düzenlemeye göre, kanatların birleştirme işleminin eyalet dışında yapılmış olması vergi teşviklerinin kalkmasına yol açabiliyor. Bu durum AB tarafından eyalet dışında üretilmiş veya birleştirilmiş ürünlerin kullanılmasının dışlandığı şeklinde yorumlanırken, ABD düzenlemenin sadece işlemin yerine ilişkin olduğu ve kullanım konusunda bir şey belirtmediğini savunuyor. Bunu destekler şekilde ABD “kullanma” teriminin kapsamının; uçak kanadının tek parça olarak ithal edilmesi veya parçalar halinde eyalette monte edilmesi olarak algılanması gerektiğini savunuyor. Zira bu şekildeki kanat ve benzer ürünler “girdi” olarak nitelendiriliyor. Ancak montaj işlemi, asıl mala veya “çıktı” ürüne işaret ediyor. Bu anlamda işlem parçanın üretimi veya tedariki niteliğinde değil, adeta üretim sürecinin bir parçası olarak yorumlanıyor.

 

[1] Söz konusu düzenlemeye buradan ulaşabilirsiniz.

[2] Heyet raporuna buradan ulaşabilirsiniz.

[3] 1978 yılında OECD uzlaşması, 1979 GATT Tokyo Raundu sırasında Sivil Havacılık görüşmeleri, 1992 yılında ABD-Avrupa Topluluğu arasında Sivil Havacılık Anlaşması bu duruma örnek gösterilebilir.

[4] Raporlara buradan ulaşabilirsiniz.

[5] Raporlara buradan ulaşabilirsiniz.

[6] Mevzuatın çevirisi Türkiye Cumhuriyeti Ekonomi Bakanlığı’nın internet sitesinden alınmıştır.

[7] Ayrıca üçüncü taraf olarak davayı izleyen Avustralya, Brezilya, Kanada, Çin ve Japonya da görüşlerini temyiz organına sundular.